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BT模式解困城市建设融资难题
作者：李冠新
来源：《投资北京》2011年第08期
本文拟从BT模式的概念出发，深入分析政府BT模式运作的法律风险与问题，研究提出完善BT模式运作的对策建议，以期有助于破解我市城市建设融资难题，保证政府BT模式融资的规范运作。政府BT模式是产业资本和金融资本的全新的对接形式，是项目融资、建设、管理的优化组合模式，既为政府提供了一种解决基础设施建设融资困难的新模式，又为投资方提供了新的投资途径和领域，因此，我们期待今后BT模式对加快首都城市建设进程、活跃资本市场发挥日益重要的作用。
隨着国家货币政策从适度宽松转为稳健，流动性持续收紧，以及去年以来开始清理和加强地方政府融资平台规范管理，使得各地政府项目融资难度加大，但是城市建设任务和力度仍然持续加大，政府公益性项目遭遇空前融资难题。为此，本文拟从BT模式的概念出发，深入分析政府BT模式运作的法律风险与问题，研究提出完善BT模式运作的对策建议，以期有助于破解我市城市建设融资难题，保证政府BT模式融资的规范运作。
BT模式的概念及其法律属性
BT模式是从BOT模式转化发展来的新型投融资模式。“BT”是英文“Build”(建设)和“Transfer”(移交、转让)的缩写。中文的狭义解释是建设移交，广义解释代表一个完整的投资建设过程，即项目的融资、建设、移交全过程。从此意义上讲，BT模式也称为回购模式，即政府把城市基础设施、公用事业项目的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对项目的收购。
从法律关系来说，采用BT模式建设的项目，所有权是政府或政府所属的公司的；政府将项目的融资和建设特许权转让投资方；投资方是依法注册的国有建筑企业或私人企业；银行或其他金融机构根据项目的未来收益情况为项目提供融资贷款。政府根据当地社会和经济发展的需要，授权所属公司对项目进行立项以及项目建议书、可行性研究等前期准备工作，委托咨询中介公司对项目进行BT招标；与中标人(投资建设方)签订BT合同；中标人组建BT项目公司，项目公司在项目建设期行使业主职能，负责项目的投融资、建设管理，并承担建设期间的风险。项目建成竣工后，按照BT合同，投资方将完工的项目移交给政府(或所属的公司)。政府(或所属的公司)按约定总价(或完工后评估总价)分期偿还投资方的融资和建设费用。政府及
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管理部门在BT项目投资建设全过程中行使监管、指导职能，保证BT投资项目的顺利融资、建成、移交。
BT模式的主要特点及优势
BT模式作为一种新的政府融资运作方式进入市场，其特点是集投资、融资、项目建设与政府特许、政府采购等行为于一体，较好地体现了资本、技术、管理、市场以及政策等资源的有效整合。主要具有以下积极作用和优势：
BT模式有助于缓解政府城市建设资金压力。随着我国城市化的快速发展，城市基础设施建设任务日益增大，然而城市财政收入有限。从上述BT模式概念分析可以看出，政府利用BT模式融资，既可解决了当期政府财政的燃眉之急，尽量减少项目对财政预算的影响，又可以引导和吸纳社会资金向基础设施投资领域的流动，缓解基础设施不足与建设资金短缺的矛盾。且在政府财力有限的情况下，政府可集中资金对那些不被投资者看好，但又对整个社会有意义的非经营性项目进行投资，如教育、卫生、养老等事业项目，从而全面促进基础设施建设。
BT模式有助于防范地方政府债务风险。过去城市基础设施建设主要依靠政府财政资金或以财政资金为项目资本金和政府担保向银行贷款，相应地也增加了政府债务。政府利用BT模式建设城市基础设施项目，前期政府投入较少的财政性资金，主要资金来源于社会资本，是一种务实的控制债务规模又能引导内需，扩大消费的渠道。这种市场化运作方式，既可避免政府承担银行贷款债务，又可利用社会资金加快城市建设步伐，同时企业可采用多元化融资组合模式，分散企业债务风险，从而实现风险和收益在政府、投资方、银行之间公平分担与共享。各方能够发挥各自优势和主观能动性，以追求安全合理的利润和社会效益，相应也提高了各方对项目抗金融风险、债务风险的分析、识别、评价及转移能力。从这个意义而言，BT模式也有助于防范全社会金融风险。
BT模式有助于提高项目运作效率。BT模式既是一种投融资方式的创新，也是一种工程建设管理方式的创新。从政府来说，BT模式通过市场化竞争选择融资和建设实力较强的企业，引进先进的技术和管理方法，从而有利于改善基础设施建设的投资结构，提高城市基础设施建
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设效率。同时对投资方来说，投资方可以按照政府的规划投资，减少投资的盲目性，通过项目建设使资本增值，从而使投资方有内在驱动力提高项目运作效率。
BT模式有助于控制基础设施项目成本。BT模式引入市场化竞争机制，通过招标选择的投资建设方既要有较强的投融资能力又要有较强的施工能力，换言之，中标企业应当既是投资者又是施工者，一般是施工总承包企业。这样使投资商追求的投资利润和建筑商谋求的施工利润在一个企业内部或投标联合体内部进行博弈，形成有机统一的合理利润，因此，投资建设方出于自身利益最大化考虑，一定会想方设法从融资成本和工程建设成本两方面降低项目成本，政府也可以通过合同机制锁定工程造价和工期，从而有效控制项目建设成本。
当前政府BT模式的主要法律风险和问题
政府采用BT模式建设城市基础设施作为一种新的投融资模式，还是一种处于不断探索的新生事物。在实际运作过程中，我们首先需要考虑的是政府法律风险。笔者认为主要有以下三个方面：
一是BT模式法律制度依据相对缺乏。当前我国关于BT模式的法律制度很不健全，从项目提出到签订相关合同文本，项目主体与投资方的权利和义务以及BT项目在建设期间的权属，再到招标、融资、建设、移交、回购等环节等方面都没有专门的法律法规予以明确和规范。在国家层面，建设部虽然2003年发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》首次明确了BT工程建设模式的法律地位，但也再没有新出台有关规定。2005年，我市出台了《北京市城市基础设施特许经营条例》，第三条明确规定两种特许经营方式：一是政府将公共基础设施项目在一定期限内授予投资者建设、运营，届满无偿移交给政府，即BOT模式；二是政府将建好的公共基础设施在一定期限内授予给投资者经营，届满无偿移交给政府，即TOT模式。同时规定还可以采用“市人民政府同意的其他方式”。笔者理解这实际上给政府BT模式留下了空间。但是，由于其他相关配套的法律制度仍然缺乏，BT项目在实践运作中仍有不少障碍。至今我市除了在地铁奥运支线、亦庄线探索BT建设模式之外，还没有其他新的BT项目。
二是BT模式政府对投资建设方监控难度增大。在BT模式中，法律关系较一般项目复杂，政府监管的难度较大。特别是在融资、工程质量、安全、工期等方面往往受制于投资建设