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在边疆少数民族地区开展普法工作的路径选择
作者：朱睿
来源：《法制与社会》2011年第33期
摘 要 普法工作承担着普及法律知识、弘扬法治精神、培养法治观念、引导法治行为的社会责任，是我国法治建设进程中的基础性工作。我国自1986年开始实施“一五”普法规划以来，普法工作取得了明显成效，公民的法律意识显著提高。但与此同时边疆少数民族地区的普法水平由于受到经济发展、宗教、民族习惯、地缘、教育水平、信息闭塞等因素的制约，少数民族群众法律意识普遍淡薄，普法现状仍不容乐观。本文以云南迪庆藏族自治州普法工作为例，通过分析影响该地区普法工作开展的制约因素，提出“六五”普法期间适合藏区实际的普法工作新途径、新方法，以期改善边疆少数民族地区的普法工作现状，推进普法工作持续深入开展，达到维护民族团结、促进社会和谐稳定的目的。 关键词 少数民族 普法教育 法治精神
作者简介：朱睿，云南财经大学法学院，研究方向：民族法。
中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-221-02
一、影响边疆少数民族地区普法工作开展的原因分析 （一）经济发展水平相对落后
相比其他地区而言，边疆少数民族地区的经济发展相对滞后，特别是农村地区，经济基础更是薄弱，迪庆藏族自治州是云南省的主要藏区，由于自然条件限制全州人口仅为37.2万，其中绝大部分为农业人口，生产方式以种植业和畜牧业为主，改革开放后，迪庆州GDP增速虽快，但经济总量却始终排在云南省后三名，经济发展的不平衡客观上造成了藏区普法工作开展的不平衡，经济落后直接导致了对普法工作资金投入不足。同时落后的经济现状决定了藏族群众更看中经济效益，对难见经济效益的普法工作则持回避、被动的态度，法制宣传教育中所倡导的法制观念、法制内容等很难被藏族群众所接受，常常是遇到问题才想起来去找法律，不能做到事前学习和知晓。
（二）宗教、民族习惯和习惯法影响深远
边疆少数民族地区少数民族众多，通常少数民族都有自己的宗教信仰和民族习惯，宗教的教义、戒律和长期形成的民族习惯成为少数民族群众社会生活中自觉遵守的共同道德规范和行
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为准则，同时在纠纷解决中也起着重要作用。迪庆州作为传统藏区，藏传佛教、藏族习惯和习惯法在当地藏族群众的生活中迄今仍然扮演着极为重要的角色，这不仅体现在藏族习惯法在藏族群众中具有极高的认同度、在纠纷的解决中也具有极高的效力，具体体现在寺院僧侣、活佛、宗族族长在纠纷解决中的崇高权威。随着国家法治进程推进，当地藏族习惯、习惯法和族规与国家法律之间不一致甚至冲突的问题日益凸显，对法律权威产生了极大的挑战，大大削弱了普法工作在藏区开展的效果。 （三）交通条件和信息化受制约
边疆少数民族地区地处偏远，群众居住分散，交通不便，信息闭塞。以迪庆州为例，全州平均海拔3380米，是云南省海拔最高的地区，由于交通基础设施薄弱，进入部分村落和牧场至今仍需要步行或借助牲畜，开展普法工作十分不便，同时迪庆州与全省其他地区相比，信息化步伐仍然滞后，信息化基础设施建设还需进一步改善，目前全州的电视广播覆盖率、移动通讯覆盖率、电话普及率和宽带入户率在全省还处于落后水平，运用现代信息手段开展普法工作的客观条件还不充分。
（四）教育水平偏低和语言交流障碍成瓶颈
在边疆少数民族地区教育水平不高，语言交流障碍、文化素质偏低和群众认知能力不足制约了普法工作的效果。在迪庆州“普九”阶段学生的入学率和辍学率呈现一低一高的态势，地处偏远牧区的藏族适龄学生尤为明显，仍有不少藏族学生无法完成九年义务教育。同时在全州推广普通话工作进展缓慢，藏语仍然是藏族群众的主要语言，年长的藏族群众绝大部分不会讲也听不懂汉语，而普法队伍中除了藏族干部能听会讲藏语的工作人员寥寥无几，教育水平偏低和语言交流障碍成为影响藏区普法工作成效的重要制约因素。 二、在边疆少数民族地区开展普法的主要路径
（一）大力发展边疆少数民族地区经济，为普法工作顺利开展提供强有力的基础性保障 普法工作的开展与当地经济发展有着必然的联系，普法工作与经济社会发展之间具有相互促进的作用，拥有雄厚的经济实力将为普法工作开展提供物质保证，做好普法工作对当地经济社会发展也会产生积极的促进作用。从中央到省级政府应进一步加大对边疆少数民族地区的财政投入力度并在政策上对其予以一定的倾斜。当地政府应结合本地区的特点发展适合的特色经济，例如迪庆州确立了“生态立州、文化兴州、产业强州、和谐安州”的经济社会发展思路，通过大力发展生态产业和旅游产业，同时辅以国家扶持、对口支援建设等多种途径提升经济实力，这样既提高了藏族群众的生活水平，又使藏族群众在日常经济活动中了解到运用法律武器维护自身利益的重要性。迪庆州党委政府还应着力加强普法工作在促进经济社会发展中的服务功能，逐步完善普法工作在构建和谐社会中的保障作用，发挥普法工作在维护社会稳定中的自身优势，着力放大普法工作在迪庆州经济社会建设中的示范效应。
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（二）运用现代信息技术，依托民族语言文字，创新普法工作
充分运用广播、电视、报刊、互联网“四大媒体”的宣传面广覆盖率高的优势，依托少数民族语言文字的便利开展普法宣传教育工作，着力消除在少数民族地区普法宣传教育工作的交流障碍。以迪庆州为例，当地政府应加快藏区信息化建设步伐，尝试在有条件的地区实施农村现代远程教育“入户工程”，争取让每户藏民都能接收到远程教育节目，同时配套编写一批内容简明实用的藏汉双语普法远程教育资料和贴近生活的案例库，开办藏语法制节目，以案说法，贴近藏族群众的法律需求，提高法制宣传教育覆盖率和实效性。推进建设有线广播村村通工程，定时用藏语播放普法宣传资料、政策法规、典型案例等。开通藏汉双语普法网站，及时更新普法内容，宣传党的十七大和十七届四中全会精神、民族宗教政策、宪法、民族区域自治法等法律法规，方便有条件上网的藏民浏览学习。
（三）尊重宗教民族风俗习惯，提升普法工作的针对性和实效性
以迪庆州为例，要坚持每年组织法制宣传教育人员对重点地区和特定人群开展法制宣传教育工作，重点地区是指州内寺院和偏远牧场，重点人群是指活佛、寺院僧侣、部落家族族长和流动性较强的牧场藏民，在充分尊重藏族宗教民族风俗习惯的基础上关爱藏族群众、引导移风易俗，是提升普法工作在少数民族地区针对性和实效性的主要途径。在普法宣传工作中，要全面贯彻党的宗教工作基本方针，通过普及法律常识，传播法治理念，引导藏族群众自觉抵制境内外敌对势力利用宗教活动开展的渗透破坏活动，充分发挥藏族宗教界人士和信教群众在推动普法宣传工作、促进藏区社会和谐方面的积极作用。藏族的风俗习惯有些与我国法律精神相一致，如尊老爱幼、诚实守信、保护环境、互相扶助等优良风气，这些风俗习惯对于引导藏族群众认识和理解我国法律有很大益处，在普法过程中要注意教育藏族群众带头抵制封建迷信、歧视妇女等陈规陋习，使优良的藏族民风民俗及藏族文化得以发扬光大，注重选任德高望重的藏族人士为普法宣传员，充分调动其积极性，创造性的开展工作，以维护边疆稳定，促进民族团结。
（四）结合少数民族地区实际，实行普法人员“双培养”制度
边疆少数民族地区民族语言众多，汉族法律工作者不懂少数民族语言，而少数民族干部又不具备专业的法律知识，针对以上情况可以采取“双培养”制度，即将少数民族学生培养成为专业的法律工作者和将少数民族干部培养成为兼职法律工作者。一是与高等院校法学院合作，通过委托培养少数民族法学专业大学生的方式解决。在迪庆州选拔藏族高中生在省内高校中定向培养藏族法律工作者，毕业后通过公务员考试回到当地公、检、法、司等职能部门任职，具体从事法律实务和普法工作。二是由当地党委政府，挑选适合从事法律和普法工作的乡镇长、人民调解员甚至是藏族中有威望的族人组织学习、培训，使其具备一定的法律专业知识，充分发挥其会说藏语、了解藏族风俗、熟悉藏族群众的优势，进村入户宣讲法律法规，把学法懂法转变为藏族群众的自觉行动。通过“双培养”的方式既可以提高边疆少数民族地区法律工作队伍的整体水平，又能增强法律工作者与边疆少数民族地区群众的交流。