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我国公共工程投资绩效审计存在的问题及对策
作者：李兆华
来源：《商业研究》2008年第02期
摘要：公共工程投资是推动经济和社会发展的重要因素，将有限的财政性建设资金科学、合理地配置到能满足各种社会公共需要的方面，使其取得最大的效益。这既是财政性资金支出的核心问题，也是各级政府履行公共责任的重要内容。开展公共工程投资项目绩效审计意喙着我国投资审计层次的提升和审计内涵的拓展，是投资审计发展之必然。 关键词：公共工程投资；绩效审计；经济性；效率性；效果性 中图分类号：F019 文献标识码：A
一、问题的提出
随着以建立公共财政为目标的财政体制改革的不断深入，公共财政体系的框架逐渐完善，政府职能由原来的对社会经济各方面的全面干预，逐步转变为对市场失效部分进行补充。政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目，特别是近几年，政府不断加大社会公共工程投资，有效地拉动了经济增长。但是，投资领域也暴露出了一些不容忽视的问题。突出表现为，低水平重复建设，严重的损失浪费和资产流失，建设市场秩序不规范，投资效益差、效率低。面对这些情况，审计署在《2003年至2007年审计工作发展规划》中提出“积极开展绩效审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”，要求审计机关不仅要对项目建设资金使用中的不合法、不合规行为进行审计，而且要对资金使用的效率、效果进行审计，这说明今后一段时间内公共工程投资项目的绩效审计将是今后审计的重心和发展方向。开展公共工程投资项目绩效审计，意味着我国投资审计层次的提升和审计内涵的拓展，是投资审计发展之必然。 由于公共工程投资项目绩效审计在我国还处于探索阶段，主要由审计署近两年对个别重大项目组织实施了绩效审计试点工作，基层审计机关在审计实务中很少开展，对开展绩效审计的意义等方面的认识也不够全面，且具体实施中缺乏规范的操作程序、方法和绩效评价指标体系；对公共工程投资项目绩效审计的涵义、目标等方面的认识还没有统一，对公共工程投资项目绩效审计的理论研究也尚处于初步探索阶段，虽取得了一定的理论成果，但大多较为零散、不够深入，更未形成系统完整的理论框架，这已经成为审计理论界和实务界亟待解决的课题，因此，有必要对相关问题进行研究与探讨。
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二、公共工程投资绩效审计存在的问题
(一)公共工程投资绩效审计的依据不够充分，审计操作困难
尽管我国已将公共工程投资绩效审计列入议事日程，但与之相适应的审计依据不足，直接影响了绩效审计工作的开展。例如，目前我国没有完全针对公共工程投资绩效审计的相关法律和法规，以及缺乏绩效审计的评价指标体系，绩效审计方法不明确，审计技术不够成熟等。受传统的公共工程投资审计的影响，审计人员在开展绩效审计时过于注重合法、合规性审计，从而忽视了公共工程投资的经济性、效果性和效率性。这些问题势必影响公共工程投资绩效审计的质量。
(二)审计机关独立性不足
政府审计独立性的核心在于审计组织的独立，而组织的独立决定于人员独立和经费独立。在我国，《宪法》和《审计法》规定国家审计署隶属于国务院，地方审计机关的业务管理以上级审计机关领导为主，组织管理以地方领导为主的双重管理方式。此种模式注定了审计机关的独立性得不到保证。原因之一是人事权被本级地方政府控制。审计机关正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人大委员会决定任免，副职领导人由本级人民政府直接任免。原因之二是财权被本级地方政府控制。审计机关履行职责所需经费列入财政预算，由本级政府予以保证。因此，我国政府审计从独立性上看只能算是政府机构的内部审计，很难达到人民群众所要求的高质量的审计。
(三)缺乏完善的政府公共工程投资绩效审计评价体系
公共工程投资绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至是对同一项目实行不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准(目前不具备)。因此，衡量标准的不确定性导致了审计人员很难客观、公正的提出评价意见，提高了绩效审计的风险。
(四)缺乏公共工程投资绩效审计的有效监督
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我国国家审计具有较浓厚的政府内部监督色彩，虽然《审计法》明确规定了审计结果可以对外公布，但至今尚未得到执行。在审计监督这一方面我国可以借鉴国外做法，如英国的审计公告制。审计公告制就是审计机关对审计管辖范围内重要审计事项的内容、审计程序、过程、结果等，采用适当的方式向社会公众进行公开的制度。审计的首要职能是监督，监督是审计永恒的主题，而审计公告制就是一把双刃剑，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面是对审计质量的最有效监督。
三、改进公共工程投资绩效审计的建议
(一)制定与绩效审计相关的法规和工作规范
主要包括两方面的内容：一是要做好绩效审计的有关立法工作，明确绩效审计的法律地位，使绩效审计有必要的法律制度保障和工作机制保障；二是制定和完善国家审计机关的绩效审计准则、绩效审计的治理控制方法，以确保绩效审计的规范有序进行。目前在已颁布实施的政府审计准则和行业审计规范中，均没有绩效审计方面的审计规范和评估标准，这给绩效审计工作带来了一定的难度，同时不利于审计质量管理及审计风险控制。因此，我国必须尽快建立与绩效审计工作相关的审计规范，使绩效审计工作制度化、规范化，促进国家审计准则体系的技术性指导及可操作性作用，尽可能地减少绩效审计活动过程中对技术操作上理解的偏差，促进绩效审计质量的提高，使绩效审计规范成为衡量国家审计机关或人员责任的重要尺度，明确和解除审计责任，规避风险。
(二)改革我国现行的审计管理体制
只有改革我国现有审计管理体制，保证审计机关的独立性，审计机关的监督评价作用才能有效地发挥，绩效审计质量才会得到最根本的保证。基于以上认识，我国审计体制改革的重点应为：将审计机关从地方政府部门剥离出来，审计人员的任免由上级审计机关决定，审计署长由国务院提名，全国人民代表大会决定任免。这样就能从人事上保证审计机关的独立性。第二是审计机关的审计经费改革，参照国际上通行的做法，由各级审计机关逐级上报审计经费预算，最后由人民代表大会决定经费的发放。这样就能从财政上保证审计机关的独立性。在保证了审计机关人事和经费独立的基础上，审计机关可以更好的履行自己的义务，加强对本级政府公共工程投资的绩效审计力量，更加公正的进行审计评价。
(三)建立以经济性、效率性、效果性为内核的公共工程投资项目绩效审计评价体系