论监狱工作的首要标准
省监狱管理局党委书记 局长 王忠民
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2008年6月16日，周永康同志在全国政法系统学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记重要讲话专题研讨班上的讲话中指出：“对于必须收监关押的罪犯，监管场所要把改造人放在第一位，通过创新教育改造方法，强化心理矫治，提高罪犯改造质量，真正使他们痛改前非、重新做人。要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作取得实效。”这是中央对监狱工作提出的新要求，需要我们认真研究、深刻领会、准确把握、积极落实。
一、“首要标准”的提出具有划时代的历史意义
把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监狱工作的首要标准，是新时期做好监狱工作最为重要的命题,在推进监狱工作科学发展的进程中具有划时代的历史意义。提出“首要标准”，无疑是监狱工作发展的必然趋势，既体现了监狱工作服务和谐社会建设的客观需要，也反映了新时期监狱工作顺应时代潮流向前推进的内在要求。可以说，“首要标准”的提出，是中国特色社会主义监狱事业健康发展的重要支撑点之一。
首先，“首要标准”的提出是监狱系统贯彻落实党的十七大精神的具体要求，体现了科学发展观以人为本的核心理念。党的十七大是在我国改革发展的关键阶段召开的一次十分重要的大会，对我们党和国家事业发展具有划时代的历史意义。贯彻落实党的十七大精神，本身具有划时代的历史意义。在监狱系统贯彻落实党的十七大精神，就要紧紧围绕“继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”的主旋律，充分发挥监狱职能，坚持以人为本，提高罪犯改造质量，在服务科学发展与和谐社会建设大局中做出应有的努力和贡献。“首要标准”的提出，完全符合党的十七大精神的要求。把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监狱工作的首要标准，突出强调了以人为本的重要思想和基本要求，体现了科学发展观的核心理念。党的十七大提出，要“最大限度激发社会创造力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”，建设社会主义和谐社会。落实到监狱工作，就是要不断加强罪犯改造工作，努力提高罪犯改造质量，切实把罪犯改造成为自食其力的守法公民，将社会不和谐因素转化为社会和谐因素。从这一角度出发，“首要标准”的提出，对于推动监狱工作在和谐社会建设中做出更大的成绩，必然具有划时代的历史意义。
其次，“首要标准”的提出具体体现了我国监狱工作方针。“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针，是在我国监狱工作的长期实践中不断总结出来的，体现了党和人民对监狱工作的根本要求，是监狱工作必须始终坚持的前进方向。周永康同志在全国监狱工作会议上的讲话中曾经指出，“把罪犯改造成为守法公民，是监狱工作的最终目标”，充分体现了监狱工作方针将“改造人”作为最终价值追求的宗旨性要求。“首要标准”的提出，又一次明确地阐明了我国监狱工作方针这一既定价值追求的实现程度，也就是罪犯在监狱服刑期间被“改造好”的程度，如何体现，最为直观的一条底线就是刑释人员是否重新违法犯罪。新时期监狱工作要顺应时代潮流健康向前推进，实现随着中国特色社会主义事业建设的发展而发展，就必须毫不动摇地坚持“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针。“首要标准”的提出，正是这一发展要求的具体体现。
第三，“首要标准”的提出进一步明确了监狱工作在预防和减少重新违法犯罪中的职责和任务。客观地讲，导致刑释人员重新违法犯罪的原因是复杂的、多方面的，既有监狱改造不彻底、罪犯改造质量不高的原因，也有罪犯恶习太深、顽固不化的原因，还有社会接茬帮教和就业安置是否有效、家庭和社会是否接纳等诸多原因。在这些因素中，罪犯在监狱服刑期间所接受的改造程度，即罪犯改造质量，对于罪犯刑释回归社会后在可能遇到的逆境中能否经受住考验，不再走上重新违法犯罪的道路，常常起到关键性的作用。因此，作为监狱工作者，实实在在地说，我们一定要深刻认识到，刑释人员重新违法犯罪率与罪犯改造质量是密不可分的，努力提高罪犯改造质量是监狱工作不可推卸的重大使命。所以，“首要标准”的提出，果断地给“刑释人员重新违法犯罪责任泛化、社会化、多元化”等偏差认识划上了句号，进一步明确了监狱工作在预防和减少重新违法犯罪中的职责和任务。
二、贯彻落实“首要标准”重在端正监狱工作指导思想
衡量监狱工作的首要标准确定为刑释人员重新违法犯罪率以后，在贯彻落实过程中首先要进一步端正监狱工作指导思想，就是要按照司法部党组和吴爱英部长提出的新要求，切实把教育人、改造人放在第一位，把提高教育改造质量作为监狱工作的中心任务，进一步解决监狱工作实践中存在的“重生产轻改造”和“以管代教”的问题。
关于“重生产轻改造”的问题。建国以来，监狱工作为适应计划经济形势，实行监企合一的体制，监狱生产收入与监狱经费直接挂钩，同时监狱承担着大量的半社会职能。监狱经费供给主要采取“以收抵支”和“大包干”的模式，监狱生产收入提供了监狱运转所需的大部分经费。随着市场经济的逐步建立和完善，监狱企业的情况发生了重大变化，企业产品被推向市场，遵循市场“优胜劣汰”的法则，因资金、技术、管理水平、人员素质等方面的差距，监狱企业在与社会企业的竞争中很快遭遇困境，这直接导致监狱企业没有能力再弥补监狱经费，部分监狱因资金短缺已难以继续开展工作。迫于生计，有的监狱开始考虑用其他途径解决燃眉之急，较为普遍的就是组织罪犯搞外役劳务。作为一种权宜之计，这种办法本也无可厚非，甚至可以说在特定时期还有所贡献。但随着时间的推移，其“治标不治本”带来的负面效应很快显现并且日益加剧，安全问题、教育问题日益突出，罪犯重新犯罪率有所上升；罪犯脱逃、狱内犯罪等现象也在一定程度上有所回升。实践证明，监狱工作一旦偏离了“执行刑罚，改造罪犯”的轨道，走上“改造服从生产”的歧途，是非常危险的，也是十分可怕的，其消极影响远远超过其积极作用。2003年，为从根本上解决监狱困难，国家开始在14个省分两批实行监狱体制改革试点工作。改革以“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”为基本思路和总体目标，经过五年艰苦努力，取得了不小的成绩。但长期以来在监狱民警思想深处积淀下来的“以经济为主导”的观念和思维定势，仍然存在于一些基层监狱民警的头脑之中，在有的监狱甚至还发挥着主流指导思想的作用，导致“重生产轻改造”的问题比较突出，既严重阻碍了新的监狱体制的规范运行，又从根本上阻碍了罪犯改造质量的进一步提高。在这种情况下，要贯彻落实把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监狱工作的首要标准，就必须下决心进一步解决“重生产轻改造”的问题，坚决克服“以劳代教”、片面追求经济效益的倾向，真正发挥劳动在教育改造中的作用，这实际上是使监狱工作实现“归位”和正本清源。
现在，对于已经实施了监狱体制改革的省份来说，监狱保障经费基本落实到位，监狱与监狱企业在职能、机构、人员、资产、财务等方面实现了分开，相对独立、有机联系的监管
改造、生产经营两套体系和密切配合、规范运行的工作机制已初步建立起来。可以说，解决“重生产轻改造”的历史遗留问题，条件已经具备。在这方面，甘肃监狱工作近两年来的实践证明，通过在民警中树立“教育改造是手段，重塑新人是目的，安全稳定是前提，思维创新是生命”的监狱工作理念，已经取得了明显的成效，以前那种比较普遍的“重生产轻改造”现象得到了有效遏制。
关于“以管代教”的问题。我们要坚决克服在监狱基层工作实践中普遍存在的“以管代教”倾向，建立健全管理、教育并重的机制，寓教育于管理之中，真正发挥教育的攻心治本作用，真正发挥管理的约束、引导、养成和激励作用。监狱作为收押改造罪犯的专门场所，在履行惩罚和改造罪犯职能的过程中，主要靠管理和教育。管理解决的是外在的、表面的问题，以纪律约束和行为养成为主要形式；而教育解决的是内在的、深层的问题，以改变认知和思想水平为主要目标。管理和教育的要求也是不一样的，管理常常表现为一种刚性要求，教育则常常表现为一种柔性要求。相比之下，有效的教育需要民警付出更多的精力和时间，而且对教育者的素质要求远比管理者要高。实践中，监狱民警在对罪犯实施管理教育时，管理和教育原本是一体化的，管教工作不分家，相辅相成，在分监区一般都是同一个民警去实施。但是，随着监狱工作的要求越来越高，一方面监狱民警的分工越来越细，另一方面管理教育工作的项目越来越多，在押犯人数不断增加、构成日益复杂、管教难度加大而警力不足的情况下，越来越多的监狱把有限的警力首先使用在对罪犯的管理上。由于监狱维护安全稳定的任务越来越艰巨，实现“四无”目标已经成为全国性的要求，一些监狱把确保安全稳定的主要措施首先放在加强对罪犯的严格管理上。这样一来，教育作为一项软指标，常常被顾及不上，在警力、财力等投入上有所影响，从而导致了“以管代教”现象的发生。
解决“以管代教”的问题，一是在思想认识上要牢固树立管理教育并重的理念，二是在实际行动中要建立健全管理教育并重的工作机制，目前主要是加强教育工作。管理是基础，教育才能实现罪犯改造质量的全面提升。通过有效的教育工作，使绝大多数监狱服刑罪犯真正痛改前非，重塑新人，最终成为守法公民，是降低重新违法犯罪率的基础。
三、切实提高罪犯改造质量是实现“首要标准”的关键
对于监狱来说，实现“首要标准”的关键问题，就是要尽最大努力切实提高罪犯教育改造质量。从监狱担负的职责和任务来看，最主要的就是确保罪犯在监狱服刑改造期间得到有效改造，达到“重塑新人”的目标。这就要求我们从实际出发，围绕实现“首要标准”，采取一系列的具体措施，积极创新教育改造的内容、手段和方式方法。
首先，要认真贯彻落实司法部《监狱教育改造工作规定》和《教育改造罪犯纲要》，紧密结合本监狱实际，切实采取有效措施，把这两个规范性文件中提出的工作要求全面落实到位。因为这两个文件，是我们当前进一步做好教育改造工作，努力在提高罪犯改造质量上下功夫的最权威、最规范、最具有指导意义的规范性文件。
其次，要进一步健全完善教育改造的目标体系、标准体系和统一评价体系，明确提高改造质量的具体要求，全面推动工作。确定明晰的目标，确立具体的标准，建立统一的评价体系，是克服盲动，全面有效地推动教育改造工作的基础。在2008年10月召开的全国教育改造工作会议上，司法部下发了《教育改造罪犯工作目标考评办法》和《考评细则》的征求意见稿，在教育改造工作中全面加强目标管理的框架已经构建。我们要在贯彻落实中结合实际