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新型城镇化过程中农业转移人口市民化问题研究
作者：刘芳芳 尚明瑞 王建兵 来源：《桂海论丛》2015年第04期
摘 要：城镇化是以人为核心的城镇化，其关键是农业转移人口的市民化。我国农业转移人口市民化具有农民—农民工—市民过渡的特殊性，市民化不仅是农业转移人口职业、身份、地域的改变，更关系到农业转移人口能否均等享有城市社会公共服务。文章通过文献研究，分析总结了城镇化过程中影响农业转移人口市民化进程的主要因素，从户籍制度改革、农村土地制度改革、城镇接纳能力、多元化的成本分担机制及农业转移人口职业技能培训等方面提出了建议。
关键词：城镇化;农业转移人口;市民化
中图分类号：F299.2 ; ; 文献标识码：A ; ;文章编号：1004-1494（2015）04-0056-05 一、问题的提出
党的十八大报告提出要从中国国情出发，坚持走中国特色新型城镇化道路。2013年7月9日，国务院总理李克强在广西主持召开部分省区经济形势座谈会并作重要讲话，他强调新型城镇化是以人为核心的城镇化。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要有序推进农业转移人口市民化。城镇化的主体是人，关键是农业转移人口的市民化。从发展模式看，我国农业转移人口市民化经历了农民—农民工—市民的二次转换[1]，具有与全球市民化进程不同的非农化与市民化相互分离，个体迁移与家庭成员整体迁移相互分离，并以非永久乡城迁移为主要表现形式的非典型特征[2]。2013年，中国城镇化率达到53.7%，按户籍人口计算，城镇化率仅为35.7%，这就表示我国城镇化过程中还有18%的农业转移人口游离于城市边缘，在农业和非农业之间徘徊，在城镇与乡村之间候鸟式流动。农业转移人口市民化是扩大内需、促进城镇健康发展、推动城乡一体化发展的重要力量，也是推进以人为本的新型城镇化建设的核心任务。
城镇化指农村人口向城镇转移，第二产业、第三产业向城市聚集，城市人口不断增多、规模不断扩大的过程，其核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程及城乡空间社区结构的变迁过程[3]。程业炳等认为农业转移人口是拥有农业户口但离开土地从事非农经济活动的雇佣劳动者[4]，广义上包括农村转移到城镇、从农业转移到非农业的人口，狭义上是对“农民工”概念的替代[5]。从动机和劳动要素禀赋看，蔡泽昊认为农业转移人口既包括在城市稳定就业或生活的农村户籍人口，也包括农闲季节进城务工或消费的农村户籍人口，还有处于跨省跨区域流动没有确定工作、生活地点的农村户籍人口[6]。张学浪[7]、赵铁锁[8]等认为农业转移人口市民化的内涵指农业转移人口收入来源、居住方式及身份发生转变，且能平等享受城镇居民
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各项公共服务。李代信等认为农业转移人口市民化实现了农民角色转变及自身生活习惯、思维方式、生存方式和身份认同等方面的时代性转变[9]。可以看出，市民化使农业转移人口实现了职业、角色、自身素质、意识形态和行为习惯四方面的转变。从市民化路径来看，我国农民市民化可分为主动市民化和被动市民化[10]。主动市民化指农民自愿进入城市生活、就业并逐渐融入城市环境的过程;被动市民化指城镇化发展中，因土地征收使以农业为主的农民失去了农村土地的集体所有权，从而被动、直接地转化为城镇居民的过程。无论哪种路径，市民化的最终目标是实现城乡居民在公共服务、受教育机会、就业领域、住房保障等方面的公平和统一，促进社会主义市场经济的和谐发展。 二、影响农业转移人口市民化的制约因素分析
改革开放以来，我国农村劳动人口转移经历了“离土不离乡”到“离土又离乡”的转移模式，该模式虽实现了农业转移人口职业和地域的转变，却并没有真正意义上成为“市民”。农业转移人口市民化是新型城镇化的核心要求，同时也是破除城乡二元结构，均衡配置城乡公共服务资源，推动城乡一体化的重要途径。目前学术界对影响农业转移人口市民化的研究主要有：姚玫玫认为农业转移人口市民化过程中政策制度改革落后于农业转移人口市民化速度、农业转移人口自身素质滞后于农业转移人口市民化需要、城市接纳环境跟不上农业转移人口市民化程度[11]。徐世江认为农业转移人口市民化意愿与市民化能力相矛盾、地方政府城市化动力与农业转移人口市民化需求相矛盾以及农业转移人口市民化的社会收益与社会成本分担相矛盾[2]。胡平、杨羽宇认为户籍制度、城市公共文化服务缺乏、农民工个人素质、高昂的城市成本等制约着市民化进程[12]。杜宇，刘俊昌从制度论、成本论、融合论及素质论四方面解释了农民工难以市民化的困境，指出城乡经济发展不平衡、区域发展差异造成了农业转移人口市民化成本分担能力及就地融入困难[13]。总体来说，影响农业转移人口市民化滞后的因素主要包括长期形成的城乡二元户籍制度、以集体所有制为主体的农村土地制度、城镇接纳能力、经济成本及自身素质几个方面，具体表现为： （一）制度约束
1. 城乡二元分割的户籍制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是实现城乡发展一体化的主要障碍。”张月瀛等学者认为户籍制度是推进农业转移人口市民化面临的最大制度困境[14]。从路径依赖理论视角看，我国户籍制度的渐进式改革造成了城乡二元分割的大格局，虽多次进行了户籍改革，但都以成本最小路径强化了新户籍制度沿袭城乡二元户籍制度这种路径依赖，且长期附着于户籍制度的公共服务及社会福利有稳定的既得利益阶层，固化了户籍制度对二元户籍制度的路径依赖[15]。当前我国户籍制度存在的一个最基本的问题是户口的价值化或等级化，主要表现为隐藏在二元户籍制度背后的城乡居民在平等享受城市公共服务、子女教育、住房及社会保障制度的权利不同及城乡之间、城市之间区域发展不均衡造成的社会空间的等级化[16]。主要变现为：一是城市户口与农村户口社会保障体系覆盖水平不同，如农村社会保险并不包含工伤、失业和生育的险种，有研究表明，户口本上过去曾有67种城乡居民不平等待遇[17]。二是公共服务享受权益不同。农业转移人口在享受基本公共服务权益方面，仅为城镇居民的45.2%，在经济生活方面仅
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为城镇居民平均水平的一半[8]。三是子女教育受阻，根据新修订的《义务教育法》，适龄儿童、少年就学仍然以户籍所在地为主，由户籍所在地人民政府承担义务教育的主要责任[6]。 2. 以集体所有制为主体的农村土地制度。我国城乡土地明显表现出了“同地不同价、同地不同权”差异，具体来说，一是城乡土地征地补偿标准不同。城市居民征地补偿标准参照同期二级土地市场的价格，农民补偿金额按土地平均年产值计算。二是所属权不同。城市土地可抵押、上市交易，而我国农村土地实行集体所有制或劳动群众集体所有。依据《土地管理法》、《民法通则》规定：农村土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让，也不得用于非农业建设，土地使用权流转一般只限本集体内部成员之间进行[18]。固化的农村土地承包制度和宅基地制度，致使农村土地流转受限，土地退出意愿不高，使农民无法安心脱离农村土地到城镇生活，从而很难实现完全的市民化。 （二）城镇接纳能力不足
我国农业转移人口跨区域流动性强，且城市落户、产业集群、人口流动三者相互矛盾。表现在大城市产业集聚强，落户难，但人口流动强;中小城市产业发展较缓慢，落户政策宽松，但人口流动性弱。接纳能力不足具体表现为两个方面：一是城市政府支持不够。目前尚未形成相应的跨区域利益协调机制，即人口增加和城市建设用地指标、市民化转移支付资金没有挂钩，流入地政府利益受损。同时在有限的资源承载力范围内，农业转移人口进入城市造成资源环境承载力弱化，城市出行成本增加、住房紧张等“城市病”问题，政府不愿接纳。二是城市居民观念排斥。长期形成的“城市优于农村”思想观念造成城市居民对农业转移人口行为、言语上的排斥及歧视，不能客观认可农业转移人口对城市发展的贡献。 （三）高昂的市民化成本
受财政能力及体制约束，我国的城镇化偏差较大，福利公平供给受限，不仅加大了城乡二元结构内部矛盾，也是市民化的实质障碍。农业转移人口市民化的成本，主要是指将已在城市居住的农民工纳入城市公共服务体系，保证他们有活干、有学上、有房住、有保障，并按照现行政策由政府支付的那部分新增财政资金[19]。总体上，市民化成本由社会保障成本、随迁家庭成员发展成本、安居成本、私人增加的生活成本和城市基础设施建设增加成本共同构成[20]。要保障农业转移人口和市民享有同样的医疗、教育、住房等保障，地方政府面临着巨大财政压力。主要原因有：一是地方财政收入与市民化成本相比存在财政缺口，难以负担农民工家庭公共成本。二是地方政府财权、事权不匹配。一方面，强制性收入（如税收）分配处于弱势，另一方面，财权与收入决定权相隔离[21]，这就导致地方政府资金不足，又缺乏稳定的与人口增加相对应的资金来源渠道，同时，转移支付制度并未考虑流动人口，对应的城市公共服务以户籍人口为主，不愿接纳农业转移人口。三是政府资金投入心理偏好。地方政府官员更偏向于将资金投入到能带动GDP增长、提高政绩又利于晋升的交通、通讯和能源等生产性基础设施项目，对与市民化水平密切相关的社会公平和社会保障重视程度不高[22]。 （四）农业转移人口自身素质约束