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农村基层组织人员渎职犯罪探析
作者：李兆欣
来源：《法制与社会》2017年第20期
摘 要 随着经济的发展，涉农领域的职务犯罪案件频发，这其中又以渎职类犯罪侵害群众利益最为明显，但农村基层组织人员的渎职类犯罪受到主体要件、渎职行为证明等多种因素限制，本文从笔者办理的一起村干部滥用职权案件为例，对村干部渎职犯罪类案件进行分析。 关键词 村干部 渎职 主体要件
作者简介：李兆欣，天津市东丽区人民检察院控告申诉科副科级助理检察员。 中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.171 涉农领域的职务犯罪案件是发生在群众身边，直接影响群众切身利益的敏感案件，该类案件有着小官大贪、群众反响大易引发上访、案情复杂等特点，也一直是我院职侦工作查处的重点。今年以来，我院职侦局查处了多件涉农领域的职务犯罪案件，取得了良好的效果。李某某涉嫌滥用职权一案是我院职侦局近年来查办的第一起村干部渎职案件，该案在侦办过程中遇到很多新问题、新情况，我们一方面不断分析理解相关法律规定，寻找法律依据；另一方面根据调查情况不断调整侦查思路，剥茧抽丝，确定正确的侦查方向，最终查明相关事实，移送起诉。在案件办理过程中，我们积累了很多经验，也为今后该类案件的侦查工作提供了有益的借鉴。
一、案件基本情况
犯罪嫌疑人李某某在2009年至2012年期间担任军粮城街某村村委会主任，负责村里全面工作。2011年3月因军粮城新市镇北旺临时路建设，该村集体企业天津市军粮城变形纱设备厂（以下简称变形纱厂）进行拆迁，该村村委会协助军粮城街道进行拆迁工作，负责对变形纱厂四至范围进行确认，同时对变形纱厂内集体资产和个人资产的权属进行划分指认，犯罪嫌疑人李某某具体负责此项工作。李某某在对变形纱厂院内建筑物权属进行划分确权的过程中，没有将本应归属于某村村集体的1559.64平方米房屋进行指认，造成村集体补偿款损失1792656.5元。
另，李某某在对变形纱厂院内的附属设施进行划分指认过程中，将本属于在变形纱厂租用场地的天津晟通达混凝土有限公司的一台200吨地磅擅自指认为变形纱厂承租人刘胜臣的资产，造成军粮城街在变形纱厂的拆迁中就该地磅对刘胜臣以及天津晟通达混凝土有限公司进行了重复补偿，造成国家拆迁补偿款损失30万元。 二、该案中村干部构成渎职犯罪主体分析
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根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，构成滥用职权罪、玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员。根据最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》，国家机关工作人员是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。仅从上述规定看，村干部不符合渎职罪的主体要件。 但是，2002年全国人大会议通过的《关于第九章渎职罪主体适用问题的解释》专门针对渎职罪主体适用问题做出了立法解释，该解释规定：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。”该立法解释对于国家机关工作人员的定义做了比较宽泛的解释，除了上文所述一般意义上的国家机关人员以外，三种人员在特定情形下也被视为国家机关工作人员：1.法律法规授权行使行政管理职权的组织中从事公务的人员。2.受委托行使职权的组织中从事公务的人员。3.没有编制但从事公务的人员。
本案中，李某某不属于法律授权以及没有编制但从事公务的情形。而关于该司法解释规定的第二种情形即受委托行使职权的组织中从事公务的人员，这其中涉及两个法律概念，一个受委托，一个是从事公务。
关于“受委托”认定的问题，“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，应当视为委托”，因此，行政机关委托其他组织行使职权是有法律依据的。实践中，很多乡镇街道把诸如征地、拆迁的具体实施工作以及后续补偿款的发放等很多管理职能通过发文件、开大会、通知等形式布置给相关村委会，由村委会具体执行。这种情况应该就属于上述受委托行使行政管理职权的情形，即在特定情况下，村干部受到乡镇人民政府、街道办事处等单位授权所行使的一些具有行政管理特点的职能行为，可以认定其“受委托”。
关于认定“从事公务”的问题，2000年第九届全国人大常务委员会通过的《关于第九十三条第二款的解释》对于从事公务行为尤其是村基层组织从事公务的行为进行了界定，规定了村基层组织人员七种“从事公务”的行为：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代收、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。根据该解释，“从事公务”的根本特征是行政管理行为，并列举了六种具体的具有行政管理特征的“从事公务”的情形。除此之外，最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》对于“从事公务人员”也有相关规定，该纪要认为“从事公务人员”的特征为特定条件下行使国家管理职能，并列举了三种符合该特征的三种情形：1.依法履行职责的各级人民代表大会代表；2.依法履行审判职责的人们陪审员；3.协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员。同时该纪要对于“从事公务”的理解也有相关解释，纪要认为从事公务是指代表国家机
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关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责，公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的活动。
综上，村干部协助政府拆迁的行为应当属于从事公务的行为。首先，在法理上，政府主导下的拆迁尤其是城市化进程中对涉农区域的拆迁是行政管理行为，是政府履行行政管理职责的一部分，具有行政管理的特征，其本身就是一种公务行为，在这个过程中相关村委会以及村干部协助政府进行拆迁的行为亦应当是整体行政管理行为的一部分，是不可分割的，进而将其视为从事公务。其次，在法律依据方面，2000年第九届全国人大常务委员会通过的《关于第九十三条第二款的解释》中规定的村基层组织人员从事公务的七种情形中，既在第四项中列明了土地征收、征用行为属于从事公务，又在第七项中以兜底条款的形式规定了协助人民政府从事的其他行政管理工作，明确了村基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作属于从事公务。与此同时，《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》也明确了协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员属于从事公务人员。因此，无论在法理上还是法条上，村基层组织人员从事公务都有法律依据。 具体到本案中，李某某符合受委托从事公务的特征。军粮城街是变形纱厂拆迁的主体单位，拆迁的过程即是行政管理的行为，是从事公务的过程。李某某作为村主任在2011年变形纱厂拆迁的过程中，受到军粮城街道办事处的授权（虽然没有具体的书面文件，但经调查，在东丽区的农村拆迁过程中对于房屋权属的认定问题均采用该认定方法和程序，已成惯例，通过开会部署、口头通知等方式将工作布置到村委会相关领导）负责变形纱厂建筑物及其附属设施权属的划分指认工作，协助军粮城街进行拆迁工作，根据相关法律法规亦是从事公务的行为。 虽然，在确认权属的过程中，李某某本身没有最终的决定权、审批权，但李某某的这种协助政府进行拆迁的行为依然有一定的公共管理职能，协助与管理职能本身并不冲突，因为协助是指宏观上李某某的这种管理职能是对政府工作的一种协助，但微观上李某某的这种协助行为本身就是街道对拆迁进行管理的一部分，甚至是十分重要的一个环节。街道之所以将权属指认的工作交给村委会来完成，就是因为只有村委会对相关权属的划分最清楚，所以只能由村委会来完成此项工作，街道只是最后履行相关手续，村委会的指认是十分重要甚至是唯一的依据。李某某的指认是街道最终审批的前提和基础，二者是一个不可分割的整体，二者一同完成拆迁的管理工作，是具体行政行为的不同阶段或部分，均是行政管理行为。
综上，李某某作为时任某村村委会主任，在变形纱厂拆迁的过程中，通过受委托的方式获得授权履行相关政府管理职能，构成渎职犯罪的主体构成要件。 三、经办该案的一些心得体会和经验
（一）农村基层组织人员也可以成为渎职犯罪的主体
根据我们以往的办案经验，渎职犯罪的主体比贪污贿赂类犯罪的主体更加严格，根据《刑法》第三百九十七条的规定，滥用职权和玩忽职守罪的主体为国家机关工作人员。如果我们按