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加强城市规划监督之我见
作者：刘绪争
来源：《中小企业管理与科技·学术版 》2008年第10期
摘要：加强城市规划的监督管理就提到十分重要的位置，需要我们研究探讨，寻找办法和措施，笔者从“四化”即城市规划监管的信息化、科学化、民主化和法制化的方面加以研究和提出加强城市规划监管的重要性、必要性及应采取的措施，从体制、机制、方法上保障监管的有效实施，维护规划的地位和作用，推进规划在城市发展中应有作用。规划是一种重要的战略资源。城市规划是城市化的规划，是城市化建设、管理、建立和谐社会、协调经济和社会发展的重要环节，对一个城市而言，有一部好的规划显然重要，而维护好规划的铁权威，实行有效监督管理更为重要。
一、城市规划监督的信息化
以信息化推动城市化，归根到底就是大力推进城市信息化。广泛应用现代信息技术，深入开发、整合和利用信息资源，推动城市经济和社会发展，提高城市综合竞争力，加速城市化的进程。城市监督信息库的建立，对实施有效的城市监督尤为重要，应注意两个方面的问题：其一，搞好现有各类网络资源（公用电信网、专用通信网、广播电视网、计算机互联网等）的综合利用，努力促进通信、有线电视、计算机“三网合一”，互联互通。其二，在继续完善大容量、高效率、广覆盖的宽带主干网的同时，加快宽带接入网的建设，解决宽带城域网的“最后一公里”问题。二是建立统一的网站为着力点。城市规划是根据城市的社会和经济发展目标对城市建设实施全过程控制的过程，而城市规划监督又是对城市规划实施有效监督和管理的过程，而这一过程来源于城市规划、建设、管理的依据及其综合信息，规划网站就是承担这一责任的主体，此网站应是大而全，大：一个城市应有一个大网站，系统纳入整个城市规划及其管理的信息，成为城市规划监督的总网，掌握总部的“神经”，有效地发出可规划和建设的绿色信号，不可超越规划红色信号；全：即网站信息系统的全面性。它不应局限于一张规划图，而应涵盖天上、地上、地下整个网络系统，使之成为规划监督的依据。
二、城市规划监督的科学化
城市规划监督的科学化应表现为：坚持科学发展观，使之城市规划能够有效的促进城市发展与经济发展相协调，社会发展和人们生活需求有机统一，走出规划容易管理执行难的误区，
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做到三个把握：一是把握规划的前瞻性。从战略的角度，把城市规划与城镇规划、新农村建设有机结合，实现区域功能明晰。美国一位著名的规划专家曾说：“最好的规划是区域规划”。对我市来说，当前最重要的不是编制总体规划，而是编制区域规划。真正把行政、工业、商业、教育、文化、居住区域功能凸现出来，对城市而言，编制总体规划容易，而对周围乡镇开放、规划对接难以做到，就要求城镇规划一体化，自然对接，若干年的对接演变到城市化。二是把握强制性。规划是在城市定位，功能确定下来以后制定的，它的依据和前提是国民经济发展计划在充分调研论证，依照法定程序制定的，在执行中势必要有硬性规定。这里要提一下城市的个性，即它的特殊性。丹阳的特殊性是什么？要依据城市的区域、经济、文化优势，现有人力、物力、财力的优势。发挥优势形成特征。三是把握规划的稳定性。一部好的规划应具有相当的发展空间和时间，经得起历史的考验。空间要求在总体规划方针和方案不变的情况下，有局部调整的余地。时间要求就是时间有长期性，适应时间发展的要求，在较长时间内依据规划发展，若干年后还能适应发展，延续规划走下去。
三、城市监督的民主化
实践中，许多事实都证明，规划发展和规划监管是一对统一的矛盾。统一性体现在推进城市规划持续发展，对立性在于，监管是对规划有效实施的监管，目标都是一个，走出规划是一张图，具体施行是领导一张嘴的误区。摆在我们面前的问题，就提出了靠什么手段来监管。首先，政府要有规划监管的意识，城市规划是各级政府弥补市场不足、平衡市场力量的主要手段，可以比喻为：“市场力量就象火车头，规划就象钢轨，火车动力越强，速度越快，轨道就要越精密，刚度就要越高，否则将会翻车。”其次，要有规划监管的体制，“现有管理体制存在‘三缺位’：上级对下级城乡规划的指导、协调、监督职能缺位；城乡规划实施过程中，有效的事前、事中监督职能缺位；对“长官意志”乱指挥制约缺位”。在体制上可有两条措施，一是以人大为主体，对城市规划实行立体监督。对城市规划的编制、执行全过程进行强有力的法律监督，建立畅通的群众参与的监管机制，发挥群众监管作用，对阻碍、破坏城市规划行为，尤其影响城市总体规划，新闻媒体及时暴光，发挥舆论监督作用。纪检、公、检、法、司部门加强司法监督，严厉查处违反规划的建设行为，形成各个层面对规划的立体监督。二是以政协为协调机构，实行全方位监管。主要吸收社会规划专家、知名人士、爱好者为主体的社会民间监管组织，定期实施视察，增强规划的监管效应。再次，要有规划监管的运行机制。依据《城市规划法》和《村庄及集镇规划建设管理条例》的相关规定和现行的管理体制。规划部门属“块块”，上级规划部门对下级规划部门缺乏指导和监督手段，市与县（市）在规划管理职责方面是相对独立的，一旦规划与建设发生矛盾，就是由政府协调，领导拍板，这就造成了各级行政主体之间规划不衔接、基础设施不对接、功能不协调的现象，影响了决策的科学性和经济建设的效率。城市规划监管要实行部门联动机制，各司其职，各负其责，协调配合，规划、建设、国土、城管部门充分发挥规划监管的主导作用。
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四、城市规划监管的法制化
改革开放以来，初步形成了符合中国实际的城市建设法律框架，《城市规划法》的出台，是城市立法的重要标志，《城市规划法》确定了编制规划的基本原则、规定了城市规划编制的内容要求，确定了规划行政许可制度，国务院也相继颁布同城市规划建设直接相关的行政法规已经有16部。这些立法工作，包括执法和执法监管工作，城市规划监管工作，为中国在工业化进程中城市化的迅猛发展，提供了重要的法律依据，从而保障了城市建设的有序和快速发展，并为经济发展和社会进步做出了重要的贡献。但从另一刚面看，城市规划监管的力度，监管的体系，监管的法规仍然有差距。解决这一难题，关键在于监管的法制化，有一个完善的保障体系。务求三个度：一是城市规划法的宣传广度。一个城市规划的实施是与人民利益息息相关，要以人为本，以民为主体，把城市规划法和相关法规条例纳入普法内容之一，还民众知情权、监督权，增强广大市民的规划意识和法制观念。也可利用“外埠采风”、“领导参阅”、“规划快递”等形式，向政府主管领导和主管部门介绍各地执行规划的动态，主动争取领导对规划的支持。二是增强城市规划监管的力度。主要做到确实提高规划部门的地位和作用，它是控制规划实施全过程的主体，同时要着力提高规划管理、监督人员素质、规范操作程序，靠前指挥，一线监管，零距离服务，从源头把住规划关。完善运作机制，建立健全各项制度、加快体制、制度、方法的创新，有效解决规划发展中的问题。三是增强城市规划监督的深度。主要从发展理念、发展要求，监管实施上制定相关规范文件，如监管的保障制度，保障措施，充分发挥规划行政部门的法定作用。规划的制定、调整、修改必须走专家论证、公开听证、政府决策，社会公示的程序，实行“阳光规划”、“阳光操作”。重大项目必须提交人大通过，规划修改必须经人大审议批准，使每一环节都公开、透明，最大限度、最大可能地保障规划监督的有效性。