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马路商贩变占道经营为流动景观的管理创新
作者：于红
来源：《上海城市管理》2013年第02期
导读：如何解决流动商贩所带来的各种问题，引导规范其发展方向，促使其更加合理发展并与现代社会和城市变革相协调，已成为我们当前城市管理领域的重要任务之一。它需要政府坚持以人为本，拓宽思路，积极探索管理模式，创新维护城市公共秩序目标的相关政策，以科学的制度安排保障他们的生存权，使之成为城市流动的风景。
商贩占路经营现象主要分两种：一是街头流动摊贩利用马路空地或广场等公共空间从事简单的商品交易的行为；二是沿街店铺利用门前空地或道路进行店外经营的行为。本文主要以街头流动摊贩的管理为主要研究对象。
一、流动商贩占路经营的存在价值及其管理现状 （一）流动商贩存在的价值
若综合考虑流动商贩占路经营在我国经济社会发展阶段存在的必然性，流动商贩在城市中亦有其特殊的价值。比如，流动商贩往往能为市民提供便利、价格便宜的商品。此外，流动商贩也在一定程度上为失业人员提供了就业机会，在正规就业无望的情况下，摆小摊成为他们个人或家庭生存资金的来源，缓解了当下的就业压力，维护了弱势群体的生存权。再者，从社会学角度看，地摊经济也是一种重要的文化形式，从地摊出售的商品上，常能展现一个地域的风土人情，也是一个城市独特的人文景观。像青岛的登州路啤酒街、即墨路小商品批发市场、昌乐路文化街、台东步行街等，游客到了青岛都要特意去逛一逛。 （二）城管执法部门对流动商贩占路经营的管理现状
伴随城市化进程的加快和经济体制改革的逐步深化，以下岗工人和外来务工人员为主体的弱势群体在城市中普遍存在，某些人由于其自身禀赋条件的限制，在街头摆摊卖小商品成为他们生存的唯一手段。可由于存在占道经营、缺斤少两、食品卫生隐患等问题，产生了较大负面影响。据统计，目前青岛市内七区各类无序占路经营市场近200处，其中经过审批的只有56处，有近四分之三属于自发市场，且80%以上的占路市场存在影响交通、环境脏乱、食品不安全、噪音油烟扰民等问题。
青岛市关于对流动商贩占路经营的管理最早是根据1996年2月13日发布实施的《青岛市早夜市管理办法》，主要实行“堵”的管理办法，如今这个管理办法已不适应当前飞速发展的形势，许多条款已失去可操作性。2009年提出了“疏堵结合”的工作思路，2010年3月1日又根据山东省施行的《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》，对青岛市城镇道路设置经营摊点作了原则性规定，为青岛市解决占路经营问题提供了指导方向和政策依据。由原来单纯的“清理
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取缔”变为“疏堵结合”双管齐下，并围绕如何“疏”做了大量工作。2012年5月，市城管办又印发《关于加强城市便民摊点群设置管理工作的若干意见（试行）》的通知，同时，还配套出台了《青岛市城市便民摊点群设置管理导则（试行）》，作为《意见》的有益补充，对摊点群的审办、管理等作出明确规定。截止目前，为解决流动商贩占路经营问题，青岛市七区设置了便民摊点群54处，各类便民利民小摊点17处，烧烤区23处。同时，青岛市还探索了公益性菜市场建设的途径，政府投入了2000余万元对15处农贸市场进行了改、扩建。 二、流动商贩占路经营管理存在的矛盾 （一）政府价值取向与商贩权益保障之间的矛盾
建设幸福宜居的青岛，需要一个整洁有序、环境优美的市容市貌，城市形象是一个地区的“脸面”，是地区人文环境、投资环境最集中的体现，也是提升城市品质的要求。但幸福宜居的青岛包括让居住、工作、生活、观光、创业在青岛的所有人，都能享有现代人追求的幸福感。流动商贩作为一个社会成员，其生存权利也需要得到认可和保障。城管与摊贩的管理与被管理、追赶与逃跑、罚与被罚并没有使任何一方消失，可以说是“同生共长”：城管队伍不断壮大、流动摊贩数量有增无减。一方为了城市的整洁有序，一方为了生计，稍有不慎就有可能形成对立，而一旦发生矛盾冲突，市民又往往不假思索地站在弱势一边，指责城管粗暴执法，使得执法者与被执法者矛盾无法解决。由此可见，政府在维护城市公共秩序的目标价值取向与流动商贩生存保障权之间如何协调和平衡，显得尤为重要。 （二）市场资源欠缺与流动商贩需求之间的矛盾
现代城市规划都是以“规范、有序、整洁”为追求，没有充分考虑到城市系统的复杂性和人们生活多样性的需求。如今青岛市住宅小区越盖越多，可是和居民生活息息相关的购物市场却由于种种原因十分缺乏，有的新建小区附近方圆几公里没有菜市场，这自然给流动商贩占路经营提供了巨大的市场，从而成为城市管理中的难点问题。究其原因，是城建部门单纯建设、管理部门单纯管理，造成了建设和管理的脱节。
从目前青岛市发展程度来看，正规的市场要素提供的服务还不够便捷，大部分社区缺乏相应的配套服务设施或配套服务设施不够完善，这就是造成流动商贩占路经营现象存在的直接原因。加之市民的消费水平也不高，许多中低收入的市民还离不开流动商贩，因为流动摊点的商品相对便宜，并且这些流动摊点也给生活在城市的工薪阶层带来了方便。
据市民反映，早上买个早点，下班买点菜，晚上逛逛夜市买点日用品，不用走远，家门口就能买到，确实方便。可城市公共空间又是属于全体市民的，在城市规划时赋予了特定的功能，比如交通、游憩、集会、避难等。城管部门只能针对流动商贩不合理占用公共空间的行为进行教育、劝导、处罚，不能从根本上解决问题。 （三）管理收费与商贩承受力之间的矛盾
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对于某些小本经营的流动商贩，他们感到现在政府允许的个体经营的门槛过高，固定摊位需要的租金以及各种杂费，让他们无力承担。为了降低经营成本，他们就在马路上与城管队伍长期玩猫捉老鼠的游戏。有的流动商贩就是为了不交各种管理费而选择这种占路经营的方式，他们知道哪条路、什么时间最能赚到钱。现在青岛市也降低了市场准入门槛并引导商贩入市经营，但商贩反映说，有的经营地方相对比较偏，没什么市场，因此他们宁可铤而走险回到人气凝聚之地，除非政府让他们感觉到，进入指定的地点经营能够增加他们的收入。 （四）“大家管”与“管大家”之间的矛盾
城市管理是一项复杂的社会系统工程，它不仅与城管执法部门有关，还与一个城市的就业与社会保障机制、城市管理的宣传机制、流动商贩的利益表达机制等密切相关，这些配套机制的完善可以为城市管理创造一个良好的环境。
城市管理工作没有建立起与市民及时沟通的一个日常渠道，没有调动起“人民城市人民管”的积极性，使得有些市民觉得城市管理得整洁美丽与否与他们无关。另外，政府在制定一些城市管理办法时也未邀请市民代表和小贩代表参加，倾听他们的诉求，由此造成城管在执法过程中，时常会遇到一些小商贩的不理解和不配合。 三、创新思路化解流动商贩占路经营的策略 （一）以人为本，制定城市管理科学目标
美国城市社会学家帕克告诉我们，城市最根本的内涵是城市要符合人性化生存与发展，具有人文特色和人文精神。由此可见，我们提升城市治理水平应当以服务市民生活为根本，要“让人民群体共享经济发展的成果”。这就要求青岛市各基层部门沟通协调，以建幸福且宜居的青岛为目标，打造统一有序、卫生环保的摊贩管理模式，使城市管理更符合人的生存与发展的需求，体现城市的人文关怀，把人的因素放到重要位置。
首先，建立科学合理的城管政绩评价体系。建议将民生问题纳入政绩考核。这也是青岛市学习贯彻十八大精神建设“服务型政府”应有之义务，将对青岛市城市管理理念“民本位”的价值取向产生直接的影响。如果将就业问题尤其是弱势群体的就业纳入政绩考核，那么各级政府就会在流动商贩管理方面多动脑筋、广开门路。因为从行政成本的角度来讲，适当允许流动摊贩的存在，不仅能够解决部分人员的就业问题，还大大减轻了政府的行政负担。
其次，城市规划设计和建设部门应加强面向百姓的公共服务设施建设。不仅要考虑市民活动广场，更要考虑到是否具备利民便民的购物场所。同时，还应充分考虑市民对便利购物和低价位消费等需求，以最大限度地满足不同层次，不同群体的不同需求。例如，在城市规划建设中，考虑为个体商贩规划和预留一定的公共空间，这种空间一旦纳入规划后，政府不能随意取缔，也不能挪作他用。城管部门可专门为流动商贩绘制一张“摆摊图”，标注地点和经营范围，使商贩可以在这些指定地点销售商品。