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海南省留地安置政策的完善
作者：邢元宵
来源：《时代金融》2016年第27期
【摘要】土地征收过程中，通过留地安置的方式能补偿农民失地的损失，同时也能保证失地农民土地收益的持续性。海南省高度重视征地补偿安置工作，在妥善做好征地补偿安置的同时，积极推行留地安置政策，但海南省留用地面临着落实困难的严重挑战。本文从制度、法律、执行三个层面来分析留地安置政策难落实的根源，从而提出留用地指标单列、明确留地安置政策的适用范围和执行时间、留用地开发建设综合考量、积极引导开发整体招商等建议促进留用地资源的优化整合。
【关键词】留用地 财产权 政策 一、研究背景
我国城市化的浪潮方兴未艾，城市的快速扩张带来城市周边大量农地并入市区，众多农民变为市民，由此而引发的土地征用和利用的问题。其中最主要的矛盾是失地农民的利益保障问题。为了解决失地农民的生活保障问题，各级政府探索了不少方法。其中之一就是留地安置。被征地农民的留地安置方式自20世纪80年代初开始探索以来，已在我国大部分省市推行，对于促进经济社会发展、保障农民合法权益、推进农村经济发展，发挥了重要作用。与此同时，留用地安置也面临一系列挑战。
海南省高度重视留地安置政策，2007年，海南省政府颁布了《海南省土地征收补偿安置管理办法》；2012年又印发了《海南省征地安置留用地管理办法》，留地安置制度得到进一步完善。但海南省农村集体土地留用地面临着落实困难的严重挑战，相当比例的留用地应留未留，或者已留但难以办理相关开发手续，很大程度上“口惠而实不至”。 二、海南省留用地现状与问题 （一）留用地历史欠账问题未解决
海南近年发展迅速，建设用地规模不断扩张，用地需求量的增加与土地利用规划产生较大的矛盾冲突。土地利用规划以严格保护耕地和基本农田为原则，受其建设用地规划控制下，每年下达的农转用指标甚为有限，并且大都优先考虑重点项目的农转用手续，导致留用地的农转用指标非常有限，难以及时落实。
这是基层普遍反映的问题。受建设用地规模限制，农转用指标分配重心偏移，留用地指标往往被忽视。大部分行政村都存在留用地遗留问题，政府征地之前承诺预留留用地用于农村发展集体经济，但是征地以后不少不了了之。主要原因是受农转用指标限制。征地遗留问题长期得不到解决，影响农民对政府的信任，不利于后续征地工作的开展。
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（二）安置留用地缺乏整体规划
规划与选址时有冲突，部分留用地由于不符合规划而难以落实。部分用地的选址，虽然经过了村集体、镇政府共同研究同意，并提交区有关职能部门审批通过，但最终由于城市总体规划与留用地选址有冲突而难以落实。有关部门在征地过程中缺乏与村民的沟通，随意改变征地位置、导致征地选址很难定下来。留用地在选址落地时面临较大困难，许多村倾向于在本村选址留地，而本村留地往往不符合土地利用总体规划或城乡规划。
此外，农村留用地普遍存在闲置浪费现象。由于海南省农村基层组织经济基础薄弱、缺乏经营管理经验，没有足够的资金和能力独自开发利用、经营留用地，造成大部分留用地处于闲置浪费状态。
（三）产权权属尚不清晰
留用地权属问题不清，土地流转混乱，村集体经济组织开发留用地的灵活度受到极大的限制。2012年的《海南省征地安置留用地管理办法》明确严禁将留用地用于商品住宅建设；留用地一般不得转让，诸多限制使得经济实力薄弱的集体经济组织难以充分利用留用地。此外，农村集体经济留用地的产权分割政策不明确。在《海南省征地安置留用地管理办法》中，没有明确农村集体经济用地的产权问题。只是规定留用地原则上保持集体土地性质，而在本村集体所有土地范围外选址的，应当征收为国有土地。已安排的集体土地性质留用地，被征地农村集体经济组织要求征收为国有土地的，可以按本办法及有关规定办理。 （四）留用地比例标准不统一，增加落实难度
根据2012年《海南省征地安置留用地管理办法》的规定，留用地面积不得超过被征地总面积的8%，市、县、自治县人民政府可以根据实际情况规定具体比例。从实际看，留用地比例存在不同时期标准不一、相同地区级别不同的执行标准等问题。除了极少村以8%的标准预留留用地，大部分已经落实的留用地都是按照5%的标准。不同标准的做法，引发各地互相攀比的心理。
三、海南省留地安置政策落地难的根源分析 （一）制度层面
土地增减挂钩制度和留用地制度的矛盾。土地增减挂钩就是城镇建设用地增加和农村用地减少相对应，保证各类土地面积平衡的前提下，对土地进行合理开发以期最大化地提高土地使用效率，使城乡规划更科学合理。我国各地城市建设征地实行严格的指标控制，但还留有一个口子，那就是通过“占补平衡”获得征地指标，这使基层政府获得土地开发指标更容易。然而实践中，“占很容易，补却麻烦”。
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失地农民补偿安置制度不完善。对失地农民进行有效的安置是政府的责任。根据近年相关数据显示，当前我国对失地农民的安置途径主要为货币安置和留地安置。由于农民自身的知识水平和技术水平的局限，安置费仅能暂时改善农民的经济生活，无法持续解决农民的生活问题。而留地安置制度也存在问题，例如存在预留的留用地地块不具备耕种条件的情况，并不能有效的达到留地安置的预期目的及社会保障功能。 （二）法律层面
留用地的法律法规滞后。作为一项新生事物，留用地在全国已经取得一定成效，但是由于相关法律没有详细的安置办法和保障措施，法律效力不高导致各地政府在落实留用地工作中存在偏差，不利于保障农民的土地财产权。留用地的所有权能缺失。尽管法律赋予农村土地的所有权属于农村集体所有，但是农村土地所有权主体的实际缺失局面，致使村集体土地使用权的收益被忽视。农民只有简单的知情权，缺乏农村征地留用地的议价权和定价权。 （三）执行层面
不同利益主体的矛盾导致留地安置政策的落实存在障碍。土地征收问题和地方经济及官员晋升有很大关系，因此官员会推出各种优惠政策来吸引投资，同时会尽可能地扩大征地面积，但各级政府征用地需要发生相应的成本，由此激励地方政府减少留用地等低成本土地供给，增加商业用地和房地产用地。
此外，留用地的开发难度较大。农村集体经济组织缺乏管理和专业技术人才来开发经营留用地，留地开发经营存在资产流失和增加腐败的风险；其次，在留用地开发上没有一个明确妥善的经营方式，导致留用地荒废，浪费土地资源；最后，留用地开发资金紧缺，招商资源难以共享。目前海南省留用地的开发利用大多只停留在各单位独立发展、摸索的状态，相互之间缺乏交流，没有形成资源共享。投资者对这部分招商资源和合作方式并不了解，难以开展深入合作。简政放权尚未到位。存在办理手续繁琐，审批时间长等问题。 四、加快海南省留地安置政策落地的建议 （一）留用地指标单列，不纳入“增减挂钩”范围
在制度上明确留用地指标不纳入土地增减挂钩范围。只有把留用地指标从土地增减挂钩中单列出来，留用地政策才能得到有效的落实。从海南省实际情况出发，在上级政府出台留用地指标单列政策之前，建议省政府从转用指标中每年安排一定比用以解决留用地遗留问题；同时，对暂时没有征地或征地没有达到要求的村庄，允许预支一定比例用地指标用以发展农村经济。在办理征地手续的同时办理留用地手续，切实保障农民利益。
加快农村土地制度改革。在尊重“土地回老家”的基础上，加快农村土地确权，整合小面积的留用地指标。前期可以明确禁止异地农民参与指标交易，只允许同一集体经济组织内的农民进行调剂。按照“国有出让或者国有划拨”的相关政策和规定，加快办理农民留地安置的房地产