财税体制改革
大纲
一、关于财政的新定位与财政职能的新认识 1.对于财政的新定位 2.对于财政职能的新认识 二、财政改革的新思路 1.如何建立现代财政制度 2.发挥中央和地方两个积极性 三、财政改革的新举措 1.改进预算制度 2.改革税收制度
3.建立事权和支出责任相适应的制度
正文
十八届三中全会（以下简称三中全会）《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布以后，社会各界都非常关注，尤其是财税改革的问题，成为社会的一个焦点，习总书记在关于全面深化改革的《决定》中，特别提到了财税改革，说财税改革是全面深化改革的一个重要的内容。整个《决定》一共是60条，而财税改革的内容就占了3条；六大板块，财税就占了其中一块，而且是单独一大段。可见，这次三中全会对财税改革是高度重视的。财税改革到底怎么来理解，我们怎么去认识三中全会在《决定》中所讲的财税改革的精神？总的来讲，三中全会《决定》关于财税改革实际上有三层意思。
一、关于财政的新定位与财政职能的新认识 1.对于财政的新定位
这一层意思在《决定》里用的文字并不是太多，但却是对整个财政职能的一个非常凝练的概括。财税改革这一部分的第一句话就谈到，财政是国家治理的基础和重要的支柱。实际上，这句话就给了财政一个新的定位，把财政提到了一个我们过去从来没有认识到的新高度，财政在这里是当作国家治理的基础来看待的。这种基础性的作用，是和国家治理联系在一起的。它不仅表现在经济层面，而且在社会层面，在政治层面，都有财税的重要的作用。
过去我们主要从经济学的角度来认识财政，这个与目前学科分类有密切的关系。目前学科分类把财政学归置于经济学中，所以一提到财政的问题，可能就觉得是个经济的问题，一提到财政政策就认为是经济政策，所以我们很容易把财政仅仅当成是政府宏观调控的手段，当成政府手上的一个经济杠杆。一谈宏观调控，就是两个手段，一个财政政策，一个货币政策。所以把财政政策定位为经济政策。从经济的视角来认识财政、理解财政、把握财政，那么很自然就认为财政仅仅在经济方面发挥它的作用。
三中全会《决定》强调，国家治理实际上包括了政府的治理、社会的治理，还包括微观的像社区的治理以及平常我们讲的企业和企业的治理。所以从国家治理这个角度，财政绝对不仅仅是一个经济方面的概念，而是一个多元的、系统的、整体的概念。用国家治理来表述，这也反映了我们当前改革总的目标，强调的不只是经济改革，而是包括了经济改革、政治改革、文化改革、社会改革、生态文明这些制度方面的改革，以及党的建设方面的制度改革。《决定》还谈到了军队的体制改革。可以说，在党的十八大文件“五位一体”的改革基础上有了进一步的扩大，涉及了“七位一体”的改革。七位一体的改革构成了国家治理的体系。现在改革的总目标是要完善国家的治理体系，七个方面有机地构成一个整体。财政构成了这个治理体系的一个基础。这七个方面的制度建设，实际上都与财政密切相关。
这一次三中全会《决定》对财政作了一个全新的定位，作了一个新的表述，使财政的认识回归到了它的本质的属性。如果仅仅从经济视角来认识财政，可能就把财政当成了一个钱袋子，这是一个财力提供的问题，这样实际上淡化了财政本来应当在国家治理中发挥的基础性作用。所以，回归财政的本质属性，把它定位为国家治理的基础，是非常重要的。三中全会提出，科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。这句话已经进一步地强化了财政作为国家治理的基础和重要的支柱。
我们过去对财政的认识主要从经济的视角来看，从理论渊源上讲，与凯恩斯有关。凯恩斯主义流行之后，就越来越把财政当成政府手中的一个经济手段或者经济杠杆，也就是我们所说的宏观调控的一个工具。财政被工具化，对于发挥政府宏观调控作用产生了积极的影响，但是过多地工具化，那就有可能使国家治理的基础出现问题。尤其在法制不健全的情况下，财政很可能变成政府运用行政手
段随意干预经济的一个杠杆，财政的法制性就会被削弱，权威性就被淡化。在我们国家，财政过多地被工具化了，主要表现在经济领域。其实，在西方国家凯恩斯理论把财政过度工具化以后，它不仅表现在经济领域，也表现在政治领域。在西方国家，财政实际上成为选票政治所支配的工具。从形式上看，西方财政的法制程度是很高的，但是一旦成为政治家手中的一个工具，甚至成为了整个选票政治的一个工具，那么这种法制实际上已变成了一种表面化的东西。
因此，财政一旦被过度地工具化，无论是在经济方面，还是在政治方面，那都会出现严重的问题。欧盟国家发生的主权债务危机，实际上就是财政危机，赤字过高，债务太多。美国次贷危机转换为金融危机并产生了国际性的影响，这也就是像欧洲一些国家因债台高筑而导致了财政出现危机。由此可见，作为国家治理的基础，财政是不能过度工具化的。
从这个意义上来讲，三中全会的《决定》把财政定位为国家治理的基础，这就意味着我们需要通过改革，慢慢地回归财政作为国家治理基础这个定位上。不能为了短期的及眼前的目标，过度地使用像税收、补贴、政府投资、赤字债务等财政工具。如果过度使用，那么意味着财政不可持续，一旦发生危机，最后必将危及经济，危及社会，也危及政治。三中全会的《决定》意味着我们财政的教科书需要重新写，因为我们财政的教科书基本上都是从经济的视角来阐述财政的职能作用的，很显然这是远远不够的。所以在三中全会的《决定》里，尽管只是这么一句话，但是它包含的内涵是非常丰富的，也是很深刻的。这实际上为我们的财政改革奠定了一个新的认识，甚至也可以说，奠定了一个新的理论的基础。
2.对于财政职能的新认识
三中全会的《决定》提出，科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度。这一句话实际上是对前面讲的财政是国家治理的基础和重要支柱的进一步延伸和进一步阐发，也是对财政职能作用高度凝练的一个概括，包含了财政三个层次的职能作用。
第一个层次是经济方面，优化资源配置，维护市场统一。
财政要发挥经济方面的作用，那就是为市场在资源配置中发挥决定性作用而创造条件。市场要在资源配置中发挥决定性作用，毫无疑问，需要一个公平的、统一的市场体系，而财政自身就是构成市场的一个重要外部条件。财税对资源优
化配置和公平竞争是至关重要的。实际上，我们从经济学的角度已经认识到了这一点。
同时，还需要促进社会公平。财政促进社会公平，可以从起点公平、过程公平、结果公平来发挥财税的这种促进作用。比如说起点公平，我们通过基本公共服务的均等化促进起点公平。我们经常说的教育公平是社会公平的基础。教育，恰恰需要政府在这方面发挥重要的作用。譬如教育资源，作为重要的公共服务资源，政府需要在这方面去均衡教育资源的配置，使劳动力在进入市场之前，获得良好的文化素质、劳动技能。过去我们在城乡方面表现出明显的起点不公平。譬如农民所受的教育程度不如城里人，劳动技能也较差，那么一进入市场，就处于不利的竞争地位。起点不平等是怎么造成的，实际上就是在城乡二元结构体制下，教育资源的配置是不均衡的，是向城市倾斜的。农民没有机会获得良好教育。这样一来，就造成了起点不公平。这种起点不公平自然在劳动收入上体现出来。这种状况延续下去，他的后代所受的教育就更差。如果政府不能去矫正这种状态，就会形成恶性循环。日积月累就会形成巨大的公共风险，潜伏着公共危机。
现在贫富差距在扩大，如何防止这种情况的发生？这时，财政完全可以在起点公平上发挥作用。人的起点的公平，也就是人力资本的积累，对个人、家庭来说，取决于两个方面。一个是个人的消费转换成人的能力技能，教育也是消费，。再一个是公共消费，公共消费与私人消费共同促进了家庭的人力资本积累和个人劳动技能的形成。那么，财政在这方面，完全可以发挥它的独特的作用。财政可以在起点公平、结果公平、结果公平，三个层面同时发力。譬如税收的手段就可以促进结果的公平。
在目前新的历史条件下，财政在促进社会公平方面实际上已经是担负着越来越重的职责。对分配不公产生的严重的焦虑感，这种情绪蔓延在全社会，那怎么去缓解？财政在这方面要发挥它的积极作用。一方面是效率，另一方面是公平。这就意味着财政是一身二任，既要考虑效率，也要考虑公平。它既要促进效率的提升，也要促进社会公平的改善，不可偏废。
我们过去在这个问题上很纠结，到底是效率优先，还是公平优先呢？对财政来说，实际上要求把效率公平有机地融合，把二者很好地结合在一起。如果说只有效率，没有公平，或者说只有公平，没有效率，国家都不会长治久安。我们搞计划经济那是平均主义，可以说公平有余，但是效率严重不足。改革开放35年
来，资源配置大大得到了改善，因为我们引进了市场机制，搞了市场化的改革，市场在资源配置中的作用越来越强，尽管现在还有很多不如人意的地方，还要进一步地改革，但是总体来说，与计划经济时期相比，我们的效率是提升了，整个蛋糕做大了，中国成为世界第二大经济体。然而，贫富差距也扩大了，社会不公平的问题越来越凸显，甚至涉及到大家对社会主义的信心。社会主义的价值理念是社会平等，小平同志从经济角度阐述了社会主义的本质，那就是共同富裕，让一部分人先富起来，然后先富带后富，一起走向共同富裕。然而，怎么样走向共同富裕，尤其在市场经济条件下走向共同富裕，不是一个轻而易举能化解的小问题。实际上是一个大难题，因为市场机制本身有一种马太效应。所谓马太效应，就是在市场竞争过程中，社会财富的分配实际上导致穷的越穷，富的越富。马克思在《资本论》里对资本主义市场经济的评价是很高的。它在促进生产力方面，没有任何一种机制能比市场机制的作用更大，但是它有个内在的马太效应，使贫富差距扩大。所以在这种情况下，我们促进公平，走向共同富裕，实际上是非常大的一个难题。
《决定》提出，总的目标是要完善和发展中国特色社会主义。社会主义本身，实际上就包含了共同富裕，这意味着要缩小贫富差距。从这个意义上讲，效率和这种公平的有机融合，不仅仅是现实的迫切要求，也是社会主义制度自我完善的一种内在的要求。而且从经济自身来讲，贫富差距太大了，内升的动力也会不足，甚至会出现危机。马克思在《资本论》中所描述的资本主义条件下的经济危机，实际上是一种过剩危机，过剩危机就是因为无产阶级绝对贫困化。无产阶级为什么绝对贫困化？那就是在市场机制的作用下，出现了马太效应。那为什么会产生马太效应呢？马克思进一步归结为资本主义机制，因为资本主义以石油作为基础，而石油是与社会化大生产相冲突的。所以他进一层剖析，发现了资本主义制度本身是有问题的。
怎样才能够让财政成为国家长治久安的制度保障呢？《决定》中提出的是制度保障，与过去从财力保障这个角度来认识财政是不一样的。制度保障意味着要法制、规划、程序，不能随意。
这实际上是体现了财政的经济功能、社会功能和政治功能。长治久安意味着财政在这方面发挥政治保障的功能。长治久安不仅仅是一个经济的概念，也不是一个社会的概念，而是一个政治的概念。这句话蕴含着财政要在经济、社会、政