探讨民办学校举办者变更问题
根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，根据2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议第一次修正，根据2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议第二次修正。根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第三次修正。）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日 中华人民共和国国务院令 第251号）等相关法律法规，非营利民办学校需要在教育部门或人社部门获得“办学许可证”后，到民政部门登记为“民办非企业单位”也称为“社会服务机构”。但因为相关法律矛盾，导致关于举办者变更事项办理出现问题。
一、具体情况
民政部门执行《民办非企业单位登记管理暂行条例》、从2005年1月1日起开始要求民办非企业单位（社会服务机构）实施《民间非营利组织会计制度》，将民办非企业单位（社会服务机构）定位为民间非营利组织。2017年10月1日《民法总则》正式实施，将民办非企业单位（社会服务机构）定义为非营利法人，举办者出资属于捐资，资金不得以任何形式抽回或转让。机构一旦正式设立，举办者的历史意义已经结束，后续再有出资，仅在机构章程中增加出资人
和出资金额。民办非企业单位（社会服务机构）变更事项中仅有“名称和业务范围变更”、“法定代表人变更”、“地址变更登记”、“活动资金变更”、“业务主管单位变更”，不支持“举办者变更”。
《中华人民共和国民办教育促进法》经过一次立法、三次修订。均有第五十四条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”
此条内容与民政部门2005年1月1日开始执行的《民间非营利组织会计制度》及2017年10月1日正式实施的《民法总则》中对社会服务机构属于捐助法人的内容有冲突。
二、相关法律依据和政策文件发布历程
（一）1997年10月1日《社会力量办学条例》开始施行。第六条“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”
（二）1998年10月25日《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布，民政部门开始负责民办非企业单位登记工作。社会力量办学的民办学校此时只能在民政部门办理登记手续。但此时《民法典》（《民法通则》）中尚无非营利法人概念。
（三）2002年12月28日《中华人民共和国民办教育促进法》正式颁布，2003年09月01日生效，同时《社会力量办学条例》废止。
第五十一条 “民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”
第五十四条 “民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”
（四）2004年3月5日发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，自2004年4月1日起施行。
第三十八条 “捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。
出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。
民办学校应当依法办理税务登记，并在终止时依法办理注销税务登记手续。”
（五）2004年8月18日财政部发布了《民间非营利组织会计制度》，自2005年1月1日起在全国适用的民间非营利组织范围内实施。2004年10月28日民政部下发《财政部民政部关于认真贯彻实施〈民间非营利组织会计制度〉的通知》，要求所有“社会团体”、“民办非企业单位”实施《民
间非营利组织会计制度》。
《民间非营利组织会计制度》第二条
“本制度适用于在中华人民共和国境内依法设立的符合本制度规定特征的民间非营利组织。民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：
（一）该组织不以营利为宗旨和目的；
（二）资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报； （三）资源提供者不享有该组织的所有权。” 此时开始，要求取得“合理回报”与“出资是否属于捐资”开始产生冲突问题。教育部门相关政策认为民办学校有一部分属于捐资，有一部分不属于捐资，但都应到民政部门办理登记手续。而民政部门认为凡是到民政部门登记的都应属于捐资行为，不得获取办学收益。只是此时民政部门政策无“法（律）”支撑。
（六）2013年6月29日《中华人民共和国民办教育促进法》第一次修订，但并未实质性解决矛盾冲突。
（七）2016年11月7日《中华人民共和国民办教育促进法》第二次修订，并于2017年9月1日开始实施。
第十九条 “民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。
非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。
营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。
民办学校取得办学许可证后,进行法人登记,登记机关应当依法予以办理。”
此时，《民办教育促进法》修订后解决了“合理回报”与民政部门政策的矛盾。但第五十四条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”依然原文保留。
（八）2016年12月30日教育部等五部门发布《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》（教发〔2016〕19号）第五章 “现有民办学校分类登记”和第六章“附 则”中指出：
“第十四条 现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的，依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续。
第十五条 现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，经省级以下人民政府有关部门和相关机