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农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制
作者：黄洪强 林瑶
来源：《法制与社会》2015年第28期
摘 要 我国农村土地征收补偿费用分配制度存在补偿标准不统一、补偿分配混乱、缺乏对土地增值部分的补偿、补偿资金截留现象严重等问题，这些问题存在的主要原因是法律制度不健全、补偿标准不合理、分配程序不完善，对此本文从完善农村土地征收补偿费用分配法律规制角度做出一些探讨。
关键词 征地补偿分配 土地增值收益 分配标准 分配程序 作者简介：黄洪强、林瑶，赣南医学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-206-02
土地是农民最基本的生活保障和赖以生存的基础，随着“十二五”规划的全面提出，工业化和城镇化的速度加快，农村土地被征用征收的越来越多，很多情况下农民得不到合理的补偿，失去土地后基本生活面临威胁，由此引发的农村土地征收补偿费用分配纠纷逐年增长，农民被迫走上上访、信访甚至暴力等违法救济途径。
一、 我国农村土地征收补偿费用分配存在的主要问题 （一）补偿标准不统一，补偿分配混乱
1.土地补偿费和安置补助费的分配方式混乱。我国现行法律没有对土地补偿费和安置补助费做出明确详尽的规定，由各地政府根据实际情况制定的征收补偿办法各不相同。首先，对于土地补偿费的分配一般为政府、村集体和农民按比例分配，但是比例的大小很难把握。有的政府以及村集体为了各自的利益将绝大部分补偿费用截留，失地农民不分或者少分，损害了农民的合法权益。其次，安置补助费按照规定发放给安置单位，主要是用来安置征地后剩余劳动力，如果没有对被征地农民进行安置，那么安置费用应该发放给农民。很多地方采用一次性货币安置方式，农民在获得一次性补偿后，失去了生产资料，一段时间过后无法维持正常的生活水平。而在安置过程中，许多地方对安置补助费层层截留，甚至完全没有发放到农民手中。 2.补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。补偿费用在村集体成员之间如何分配没有统一标准，各村享有自治权，村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。有的村以单一是否有本村的户籍为标准，有的村以是否在本村有承包的土地为标准，对于外嫁女、丧偶或离婚的妇女、入赘女婿、在校大中专学生以及参军等特殊人员是否有权分配没有统一标准，很多
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村为了私人利益剥夺这些人员的分配权。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。 （二）缺乏对土地增值部分的补偿
因商业性或经营性用地而征收农民集体土地必然发生土地用途的变化，土地用途的改变能产生发展性利益，也就是土地的增值，这种发展性利益表现为土地价值的巨大提升。土地开发商在被征收的农地上开发经营获得了巨大的利益，政府和用地单位成为了土地增值收益的主体，被征地农民被排除在外，他们只能被动地接受国家法律规定的补偿标准和已定好的补偿条件。
（三）补偿资金截留现象严重
农地征收补偿款应在农地征收补偿和安置方案批准之后3个月内全额支付，但是土地征收补偿款不能直接到达被征地农民手中，要经过乡政府、村委会拨付，并不能及时将土地征收款发放到农民手中。部分乡镇管理机构会计核算不健全，资金管理十分混乱，截留挪用土地征收补偿款屡见不鲜。严重损害了农民的利益。 二、我国土地征收补偿费用分配问题的原因分析 （一）法律制度不健全
《土地管理法》、《土地管理实施条例》、《物权法》、《宪法》是我国土地征收补偿费用的主要法律依据，由于散落在各部法律中，还没有出台专项的法律文件，也未能制定一系列的管理文件，在土地征收补偿分配上既不够细致也缺乏针对性，导致土地征收补偿工作缺乏法律的约束与规范，各地方制定的分配方法各不相同，标准不一，分配混乱。另外，目前关于农村土地征收补偿费用的法律条文没有涉及土地的增值收益，法律的空白导致农民享受不到土地改变用途后的巨大利益，一刀切的补偿办法牺牲了农民对于土地的发展权，很多农民失地后越来越贫困，得不到有效的生活保障。 （二）补偿标准不合理
根据我国《土地管理法》相关规定，农村征地补偿一般是按照三年之内的量产平均值的6到10倍，以及劳动力综合考虑确定的。如前所述，我国农村土地征收补偿只包括土地补偿费、安置补助费、青苗补助费及地上附着物补助费四个部分，由于经济发展水平以及区域产业结构不同的影响，仅仅依靠这一规定制定农村征地补偿标准，被征地农民所得到的补偿金额很少，不足以保障农民失地后的基本生活。
农民集体土地权利是由各种权利组成的，包括农村集体土地所有权、使用权、处分权、承包经营权、规划权、发展权等，但是我国农民只享有使用权和承包经营权，所有权归村集体所有，而规划权和发展权则由政府享有，作为使用土地主体的农民被排除在外。根据《宪法》相
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关规定，村民委员会对于村集体内部事务享有自治权，但现实中村民只能被动地接受而不能参与村集体土地的规划，以及土地补偿费用分配办法的制定，对于被征收土地的巨大经营性收益不能参与分配，势必导致以土地作为主业的农业家庭补偿金额难以满足生活所需，引发农民的不满，激发社会矛盾。 （三） 分配程序不完善
虽然我国对于农村土地征收补偿费用的分配有严格的要求，要求征地以及补偿流程均需经过听证和公示，但在各级政府的具体实施过程中，忽视了对这一程序的重视，农民只是被动地接受土地被征收以及土地征收补偿费用的分配方法。现在进行土地征收时，国家直接面对的是土地所有者——集体，一般是乡村的权力人物，农户不参加谈判就很难弄清分配情况，很难对征地补偿款的管理和分配进行监督，给集体截留征地款提供了条件。部分地区在土地补偿费用的分配管理上，甚至没有经过必要的核实与公示，部分乡镇管理机构会计核算不健全，层层截留挪用现象严重，剥夺了农民的参与权、话语权与实现监督权的平台，农民对土地征收补偿款的权益遭受严重侵害。
三、关于解决土地征收补偿分配问题的对策 （一）完善法律制度，统一补偿标准
我国当前关于土地征收补偿的立法散落于各部法律及部门规章和地方性文件中，这些规定之间有很大的差异，导致征地行为无法可依。在实践过程中对征收的界定、征收程序，补偿分配标准，对土地征收的异议或诉讼等方面规定难以适应社会主义市场经济发展的需要。完善农村土地管理方面的法律法规体系建设，为农村征地补偿费用分配制度提供法律依据，为土地征用管理、土地补偿及土地补偿分配提供法律依据，解决纠纷时亦有法可依。
2011年1月19日，国务院通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，可见国家对于征收问题的重视，但是其中并未涉及农村集体土地征收与补偿问题。纵观国外，很多国家都有相关的单行法律法规，因此笔者建议，通过借鉴外国的立法模式，结合我国当前农村土地征收的实际情况，建立一部单行的农村土地征收补偿法律或行政法规。统一补偿标准，建立市场主导、政府调控的补偿标准，结束补偿分配混乱的局面。其次，依照市场价格，结合政府调控，以及土地生产量确定最终的补偿标准更有利于保障农民的利益，法律条文中应对于如何确定补偿金额做出具体的程序规定和计算标准。再次，在单行土地征收补偿法律中，细化、丰富安置补助分配方式，各地区根据自身的条件可以使用以下几种方式：替代地补偿、征地使用权入股、保险补偿、异地移民等方式，农民可以选择适合自己的补偿方式。另外，立法应增加对失地农民的就业培训，积极帮助农民解决就业问题，转变农民以土地为依靠的生活方式。 （二）增加对土地增值收益的补偿