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新加坡社会治理的经验及其对重庆的启示
作者：曾巧
来源：《重庆行政》2016年第01期
新加坡，国土700多平方公里，人口500多万，是一个多民族融合的移民国家。立国之初，经济衰退、政治斗争剧烈种族纠纷不断，面对国小民少、资源匮乏、族群多元以及宗教信仰复杂等劣势，新加坡人在李光耀的带领下，冲破层层束缚，探索出在政治、经济、社会治理等方面行之有效的治理之道。经过半个世纪的发展，现在的新加坡人均GDP位居亚洲第一、政治清明执政党深得民心、社会有序发展，成为极具美誉度的“花园城市”国家。与绝大多数后发国家先发展政治、经济，后发展社会的现代化发展模式不同，新加坡政府一直以来都非常重视社会治理，坚持社会治理与经济发展、政治稳定协调发展。中国作为典型的后发国家，社会的发展明显滞后于政治、经济的发展，近年来随着社会转型、深化改革和贫富差距的增大，一系列社会矛盾引发的社会问题向社会治理提出挑战。 一、新加坡社会治理的经验
（一）构建具有激励性的社会保障体系
新加坡的社会保障体系主要由社会保障和社会福利两大块组成。在构建社会保障和社会福利政策上新加坡政府坚持“以民为本”，注重民生导向，政府在确保不会有任何人被社会所遗弃的同时，协助人们自力更生，不推行无限制的福利制度。按照“效率优先，机会平等”的价值理念而设计的，在以关注公平为主的传统社会保障模式中增加了更多的效率机制。[1]在社会福利政策上，政府推行了以工作福利导向的社会福利政策而非福利救济，例如“就业入息补助计划”，鼓励就业自立根生，收入越低，年龄越大，补助就越高。对低收入家庭不以救济金的形式补助，而是在水电费、就业等方面予以补助和帮扶。在社会保障政策上，政府实施“以预防为主”的社会保障政策。包括新加坡的立国之本，即中央公积金制度和“居者有其屋”计划，除此之外还有就业奖励花红和培训计划，并称新加坡社会保障的四大支柱。以社会福利政策托底，社会保障政策支撑，构建起新加坡完善的全方位的可持续的社会保障体系。在极具特色的社会保障体系的成功实施之下，民众的生活环境有了极大的保障和改善，同时客观上起到了鼓励和激发民众自力更生勤奋工作的作用，是新加坡实现社会和谐的内在稳定器。 （二）执政党通过制度化的举措密切联系群众
新加坡人民行动党成立于1954年，自1959年的大选中胜出以来，在历次大选中全胜，执政新加坡已有50余年。目前共有80多个支部，5万多党员。对党员的发展不重数量重质量，坚持精英执政思想，培养和广缆人才，主动吸纳和鼓励党外优秀人才从政。其执政的基本信念是心系群众、关怀草根。[2]基于为民服务的理念，人民行动党通过民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会等社会基层组织搭建起与群众之间的“连心桥”[3]，以一套完善的联系群众深入群众的制度体系，来了解民众的需求解决民众关切的问题。其中，议员接见选民制度是最基
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本的一项制度。上至部长下至普通议员都必须在固定时间接见选民，为民众排忧解难，能解答的当场解答，能解决的当场解决。需要政府部门合作的向有关部门反应，并于规定时间内对选民做出回应。另外，人民行动党社区基金组织，也是人民行动党密切联系群众的重要途径，作为非营利的社会福利机构，在改善基础教育、保障妇女权益和补贴中低收入者住房等方面也发挥着重要作用。[4]基于这一系列制度化经常化的做法，畅达民意并缓和了社会矛盾和冲突，也为执政党执政奠定了群众基础。 （三）注重培育社会组织形成治理合力
新加坡的社会组织按其自主性、资金来源等可划分为官方性质和民间性质两种。官方社会组织基本可看成国家机构或执政党的机构在市民社会的延伸。最具代表性的便是人民协会，人民协会是内阁社青部下的法定机构，也是社区基层组织的主管机构，由政府总理担任主席，主要负责组织、领导和协调全国的社区事务。[5]其下设的基层组织覆盖新加坡的各个角落，通过经常性的举办对话会，解释政府政策，听取民众意见，了解社会舆情，协调各类社会关系。在政府与公众之间建立起沟通的桥梁。另外，也有为执政党和政府搭建人才库的作用。近年来，一些官方社会组织逐渐有回归“业务本位”的趋势，如新加坡全国职工总会，渐次将功能定位于工人群体的利益表达上，实现其存在的价值和合法性。[6]新加坡民间社会组织主要从事环保、妇女保护等公益活动，不参与政治。在发展民间社会组织方面新加坡具有两面性。一方面，新加坡对于民间社会组织实施强制注册，严密监管。注册未经登记的任何社团都被认定为非法社团。民间社会组织具有严格的活动规范。另一方面，新加坡强调对民间社会组织参与社会治理予以扶持。政府对社会组织给予经费等多项支持，还会安排部分促进社会组织发展的项目，以此来增强民间社会组织参与社会治理的能力。将基于志愿精神的社会服务长期化、制度化和组织化，便于社会高效利用公民志愿贡献出的资源，增加社会资本，真正实现公民的自我服务。
（四）积极引导和凝聚共识促进社会融合
新加坡是一个种族多元、宗教多元、文化多元的国家，在快速现代化过程中遭遇族群冲突、邻里疏离和家庭分解等系列社会问题。自独立以来，新加坡开始采取多种强有力的措施，大力倡导“一个民族、一个国家、一个新加坡”的观念，积极培育人们的“国家意识”和共同价值观念。[7]不仅表现在意识形态的宣传教育，也体现在实实在在的政策落实过程中。面对在家庭、社区以及族群三个生态系统中出现这一系列的社会问题，新加坡首先通过文化重建弘扬传统家庭文化。1974年政府开始在小学和中学分别开设“生存教育”和“公民课”。通过住房设计和分配制度，鼓励与父母同住、提倡单身男女与独居老人同住，强化家庭伦理责任。通过税收优惠来鼓励对家庭团结做出贡献的人，比如赡养父母会给予税收优惠。[8]其次，政府在社区积极挖掘和培养社区精英，为社区活动提供资金支持，为邻里创造互动的机会和空间。最后，在促进族群融合方面，新加坡实行族群平等的教育政策、族群杂居的住房政策。并在各地社区中心成立以促进种族和谐为宗旨的人民协会，通过人员构成比例的制度安排来促进族群团结，并以各种各样的活动为载体将不同族群加以凝聚。
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二、新加坡社会治理的经验对重庆的启示
重庆集大城市、大农村、大山区、大库区、少数民族地区于一体[9]。尽管近年来在社会建设方面取得了很好的成效，但农村人口、贫困人口、移民较多，城乡居民收入差距依然很大，二元结构依然存在。随着城镇化的推进和产业结构调整等社会结构加速变动，利益矛盾日益凸显。与经济发展相比，重庆市在社会事业发展方面仍然滞后，主要表现：一是民生保障供给动力不足，且城乡差异较大。针对城镇化进程中产生“新兴群体”的保障还有不足，新生代农民工问题、留守妇女儿童及“空巢老人”问题等极大地困扰和制约了地区经济的发展和社会的和谐。二是社会治理的理念和方式还未完全转变，还未形成有效的运行机制。虽一直在强调以服务为中心，管理重心下移，打破条块分割，如设立综合办事大厅、便民服务中心以及在街道设立大数据便民服务平台，一定程度上对方便居民办事起到了积极作用，但是资源和权力分配仍需要进一步优化。三是新兴的社会组织力量还较弱小，发展受到较多限制，并不能够承接政府服务的“盲区”。而随着群众思想观念深刻变化，自主参与意识增强和利益诉求多元化，传统的社会管理方式已远远满足不了民众个性化的利益诉求。总而言之，整体性社会治理框架并未真正形成。
重庆市是中国的缩影，重庆市在社会治理上存在的问题也是中国的问题。尽管新加坡和中国在政治制度和基本国情方面均有差异，中国的国情更为复杂，但都是一党执政，且两国在文化传统和社会价值观方面有诸多相似之处。新加坡作为一个城市国家，其体量与中国的大城市相似，学习借鉴新加坡的社会治理经验，对进一步完善重庆市社会治理路径，提高社会保障运行效率，提升社会组织参与公共服务能力和加强基层党建方面具有重要意义。 （一）在社会保障领域引入效率机制
新加坡在社会保障方面按照“效率优先，机会平等”的价值理念进行制度设计，避免福利泛滥，鼓励自力更生，使得整个保障体系更具活力和可持续性。在人口老龄化以及经济下行压力较大的情况下，重庆市在民生保障供给方面也面临巨大压力。传统的只关注公平的社会保障模式已运行艰难，需要加入效率机制。“十三五”规划建议明确表明要实施脱贫攻坚工程，通过实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。贫困县和贫困户如何摘帽，仅依靠国家和地方财政的补贴是不够的，应借鉴新加坡经验从政策上倡导全民就业理念，强调就业胜于救济，鼓励自力更生。采取一些职业培训计划和就业奖励措施等。同时应注意民生保障供给水平与经济和社会发展水平相关，应该因地制宜不能照抄照搬。 （二）加强基层党组织的制度化建设
新加坡人民行动党在长达几十年的执政生涯中，始终把以人为本、心系群众、关怀草根作为执政的基本理念。为民服务也是我党的宗旨和使命，重庆市在加强基层党组织建设中首先要牢固树立为民服务的宗旨，要深入基层理论联系实际切实帮助解决群众的实际问题，密切广大党员、干部与群众的关系。同时，新加坡的人民行动党在基层领袖培养和人才吸纳方面也堪称典范。重庆市要构建起城乡统筹基层党建新格局，关键是培养和造就大批优秀人才。尤其注重