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工程建设领域的行政许可制度讨论
作者：刘 鹏
来源：《中国集体经济·上》2010年第12期
摘要：我国工程建设领域已形成涵盖工程设计、施工、验收、监理、招投标等各个环节，调整工程建设领域内所有主体从业资质、财产关系、劳资人事关系诸多方面的庞大体系。《行政许可法》施行后，工程建设领域行政许可制度进行了大规模改革。 关键词：工程建设；行政许可制度；行政审批
行政许可制度作为一项重要法律制度，旨在通过对行政管理事项的事先控制，实现对行政限制或禁止的解除，最终维护国家经济秩序、社会秩序和公共利益，保护资源和生态环境，保障公民权利，这一制度因其无可替代的基本社会功能为世界各国所普遍重视和广泛适用。 一、工程建设领域的行政许可制度现状
据不完全统计，多年来，我国工程建设领域先后颁布的法律、法规、地方法规、部门规章多达1300余部，基本形成了全国工程建设领域的法律框架，初步实现了依法治理的基本格局。工程建设领域的行政许可制度业已形成涵盖工程设计、施工、验收、监理、招投标等各个环节，调整工程建设领域内所有主体从业资质、财产关系、劳资人事关系诸多方面的庞大体系。这些行政许可制度在工程建设领域发挥着重要作用：一是有利于国家对建设领域重大事务的有效控制。二是在一定程度上保护社会公众利益免遭侵害。三是保证建设领域社会资源的合理配置，避免资源的盲目性、重复性开发和利用，促进行业持续稳定发展。四是通过提升建设行为人素质促进其事业发展。五是制度性地协调建设领域行为人相互之间的关系。通过审批科学核定具体区域内的建设项目，适当调控市场份额。
《行政许可法》施行后，工程建设领域行政许可制度进行了大规模改革。取消的审批项目有153项，改变管理方式的审批项目有5项。经过改革，目前工程建设领域主要行政许可事项有以下类型：
第一，报请审批事项。例如，挖掘、占用城市道路、排水设施及临时封闭道路交通；临时占用或拆除、改动、迁移城市照明设施；依附城市道路建设的各种管线、杆线建设；延长拆迁期限；延长或暂停办理新建、改建、扩建等相关手续期限；未完成拆迁补偿安置的建设项目转让；临时占用城市绿化用地；城市绿化工程及工程建设项目附属绿化工程设计方案；户外广告、霓虹灯设置；砍伐、修剪城市树木；占用城市公共绿地开设商业、服务摊点；在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品；拆除环卫设施等。
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第二，报请核准事项。例如，建设工程施工许可；商品房预售许可；房地产开发项目竣工验收；住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收；建设项目需要取用城市规划区内地下水；建设工程施工合同审查；房屋拆迁资格；拆迁产权不明的房屋补偿安置方案；建筑垃圾处理；城市排水许可等。
第三，申报审核事项。例如，建筑、房地产开发企业资质；迁移古木名树；建筑安装工程取费类别确认；国有和集体投资工程施工合同价；房屋拆迁验收；及建筑施工企业安全认证等等。
二、工程建设领域的行政许可制度存在的问题和原因
当前工程建设领域行政许可仍然存在不少问题：一是行政许可事项过多，审批范围太广。工程建设每个环节、不同侧面设置的行政许可制度在无形中非理性地扩张行政权限，造成政府“事事都好管、事事都管不好”的状况。二是审批机构不协调，审批程序不透明。各部门审批程序重叠交叉，一事多批现象突出；同一部门的内设机构推诿扯皮、内部窝工情况严重。三是重审批，轻监管，漠视责任。对工程施工企业资格审验及其他资质审批，往往只“批”不管，一“批”了之。四是立法主体多元化。在我国，不仅最高权力机关制定行政许可法律，国务院也可以以行政法规形式设置审批权，各级地方人大也可以出台地方性法规设置行政许可。这种局面，很容易造成建设领域此一事多头管理、彼一事无头管理的尴尬情形。五是立法技术缺陷、宏观调控水平低下：基本法律调整范围界定模糊；在日常工作中则继续沿袭惯常做法，采取审查、审核、核准、批准、同意、登记、备案等更多形式，紧紧抓住工程建设每个事项，以杂糅式的审批实现调控、管理、服务职责，无限扩张行政权限；把共性问题、个性问题混同处理。 三、工程建设领域行政审批下一步改革方向
行政审批应最大限度淡出经济管理事项。行政许可应主要用于对工程建设等领域社会性事务的管理，尽可能不作为经济管理手段。工程建设领域行政审批应进一步加大改革力度，减少审批项目。一是属于工程建设相关企业组织、经营范畴的行政管理事项，属于工程建设普遍性、倾向性、经常性的事项及重大事务，可以设置行政许可。二是明确规定禁止设置行政审批的区域，属于维系建设领域企业基本生存权利和自由的事项不得设立审批；对建设领域企业没有法定特殊义务和义务能力要求的权利和自由，不必设置审批。三是明确行政审批资源总量平衡原则，对工程建设直接涉及自然资源和环境保护考虑设置审批，确保把有限的资源配置给生产能力最强、技术水平最高的企业，实现社会的最终公平，法律的配套实施措施作用勿容低估。
完善行政许可制度立法技术，优先考虑三项制度：一是许可事项遴选和逐级上报制度，各级建设主管部门应对工程施工领域日渐突出、须经行政许可的共性问题归纳分析，由住建部或省级地方政府形成立法建议报送国务院，由国务院审查后出台、修改行政法规或提请全国人大出台、修改相关法律。二是司法解释立法吸收制度，最高人民法院基于全国各级法院审判实践研究发布的司法解释，已经成为工程施工领域的民事、行政纠纷的裁决依据，将司法解释界定
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的法律现象、法律理念、法律取向融入行政许可制度立法、执法程序。三是公示制度，把所有行政许可动态、及时公布。
（作者单位：河北省保定市建设工程招标投标管理办公室）