重庆大学硕士学位论文 6信访不信法问题解决的可行性分析
表6.1中国行政纠纷的解决途校 Table6.1 Rcsovling methods of Administrative Conflicts in
China
解决机制 具体途柃
在实际纠纷所在虚拟纠纷优先存 解决行动中解 决途径中的白.
分比 (%) 的百 分比（％〉
21.4
忍了
11.8 不行动
16.0 14.4 找该机乂?领导
解决 22.0 25.1 国家纠党政渠找上级领导解决
纷 道 11.0 2.3 解决机集体上访 制 22.6 41.3 (准）司 打政fi议或者诉
法渠道 讼
3.8 4.2 民间纠纷解决找媒体投诉
机制 3.1 1.0 其他
资源来源:根据程金华《中闺行政纠纷解决的制度选抒》（《中国社会科学》2009年第6期)
根据这份阁表中，民众面对虚拟纠纷优先考虑（准）司法渠道，其比率达到 41.3%,但实际产生纠纷时这个比率下降到22.6%。这表明，针对行政纠纷，现阶 段中国公民的法律意识并不淡漠，氾现实的制约使得一些公民采取司法程序及准 司法程序之外的渠道解决此类纠纷。1121公民这种解决行政纠纷的“双轨”制度耑求 反映公民并不排斥司法救济，0：?至更希望通过司法渠道实现权利救济，这就为扭 转倌访不信法趋势提供了社会和群众基础。
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第二，借鉴西方类似信访制度的经验教训有助于解决信访不信法问题。我W 现行法律中对信访权利的性质归属语焉不详，但从比较宪法的角度來看，信访权利 性质类似于西方传统宪法学上所说的“请愿权”,即人们对闽家或其他公共机关就一 定事项而提出希望，+满与要求的一种权利。1131言论、出版与集会自由都是为了 保障先在的请愿权衍生而来的权利。西方的议会监察专员制度正是为保障公民请 愿权而设立的。该制度起源于瑞典，后相继被其他国家所借鉴引用。口前大约有 七十多个闺家或地区建立了行政监察专员制度，其中包括联合国和我围香港地K。 “议会监察专员由议会选举或任命（极少部分由行政&脑任命），具有宪法或法律 保障的独立地位，根据投诉或依职权主动对行政机关的‘不良行政’行为进行调杏监 督，保护公民不受行政机关滥权擅断的侵害。监察专员有权进行调査、批评、建 议和公布结果，但是不能直接推翻行政机关的决定”。1141可见，西方议会监察专员由 议会产生,向议会报告工作，对彳/政机关、司法机关的违法渎职行为釆取公布决定的 方式表明态度，但没有撤销、改变或裁判国家机关行为的权力。这一制度既有利 于保障公民权利，监督国家机关，又有利于保障行政和司法的权威，不会山于监 察专员权力的特殊性而发生干涉行政机关和司法机关的工作。我国信访制度的功 能和目的与西方议会监察专员制度存在一定的相似之处，但由于制度设立上的不 完善等原因，在实际中取得的效果不如人意，加剧了社会信访不信法现象。所以 借鉴西方议会监察专员制度的经验，并结合我WW愔改革信访制度，有助于解决 信访不信法问题。
第三，资阳信访模式为我国信访制度的改革提供了实践经验。2004年至今， 被总结为“贵阳模式”的赍阳市信访工作情况一直受到社会各界的广泛关注。?阳市 从
1999年开始改革信访制度，经过十多年不断完善，实现了信访工作的创新，由 单纯
被动处理来信、接待来i方转变成主动处理信访事项，真丨H履行人大代表职权, 发挥人大作用。“赉阳模式”通过定期开展“信访法律咨询一联合接待円”，邀请人 大代表、政府和司法机关官员、法律人士等人员共同接待信访人，并要求政府部 门公布人大处理信访事项的结果，采用听证程序处理情况复杂、争议人的信访讲 项。“赍阳模式”成功之处在于既能够高效合理地处埋信汸取项，发挥反映民怠，帮 助公民实现权利救济的作用，又可以充分发挥人大职权，对行政权和司法权进行 有效地监锊。“资阳模式”对信访制度的创新给予我们解决社会信访不信法问题提供 了实践经验。
第四，党把我国建设成法治国家的决心为解决信访不信法问题拓展了空间。 社会信访不信法现象表明信i方救济的文化根源和现实作用更符合公民的选择，但 表1反映了公民面对虚拟纠纷，酋选是司法渠道而非党政渠道，信访救济只是对 于法律救济的代替纠纷解决方式的互补手段。有鉴于此，解决信访不信法问题既
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不能大刀阔斧地削弱甚至取消信访制度，又不能简单地通过强化信访机构权力解 决目前的问题。党已经将依法治国作为基本国略，提出建设我国成为法治阐家的 目标
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和宪法法律至上的理念。党这种实现法治的决心为解决信访不信法M题拓展 了空间。我国法治建设既需耍信访制度发挥过渡作用，引导公民逐;j；?认识法律， 净重法律，树*对法治的信心：又提供合理科学解决信访不信法问题的契机。
7解决信访不信法问题的构想
解决信汸不信法问题的关键楚改革信访制度，对此，学界有种观点：一是 取消论：二足强化论：三是改善论，即从闽家宪政建设的商度来认识信访制度改 革问题。笔者倾向于第三种观点，对信访制度进行法治化改笮。但解决信访不信 法问题又不能只局限于信访制度，还需结合我国的政治体制、司法体制等现实国 情，针对信访
+信法产生的原因，在法治的大思路下找出综合系统的可操作性的 方案。笔者认为
可以三步走，一步一步地解决这一问题。
7.1解决当务之急，缓解信访不信法趋势
法制治理和司法救济在理论上固然很好，但中国今天的实际情况是政治主导法 律和党政主导司法，既然这种情况一时无法改变，则信访这种人治形态的权利救济 手段就具有存在的合埋性和必要性.1151所以当下我国尚未具备理想的法治环境，贸 然取消信访制度是不科学的，也是不可能的，应该短期内解决各方而存在的不 合理之处，为后期彻底解决信访不信法问题打下基础。
第一，取消有关信访的考核指标，减少政府的政绩压力，构迮合理的问责制度, 使政府iH确合理处理群众信访事项。百姓信访本来是很IF.常的取情，也是受到党 和政府明确支持的，但另一方面，中央乂对地方设立严格信访考核指标，要求“苓 上访”，对地方主要领导进行一票否决。正如中国政法大学教授应里所言，“信访制 度是一个充满了悖论和矛盾的现实，一方面，国家一直强调要打破宵僚主义的阻 碍，不能对iH常的上访群众搞拦堵，另一方面，H家又一再要把各种问题解决在 基层，要尽筆:减少越级上i方、集体上i方和$:复上访”1171。面对如此巨大的政绩IE力， 地方政府要么花钱息访，要么截访。花钱息访刺激信访者的投机心理，导致信访 数籃大增：截访又是火上浇油，导致百姓越级上访、集体上访，影响社会稳走。 不为人民维权，政权难以维稳，所以W家必须取消有关信访的刚性考核指标，构 建合理的问贵制度，合理追究宫员确应承枳的责任，确保宫员合法、合理、正当 地行使权力；完善相关的组织法，合理配置和划分行政权力，明确不同部门与宫 职之间的职能、职贵和权限，平衡权力和]JHI。通过给各级党政部门减Ili和给信 访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定|181。
第二，政府理智对待民众信访活动，保障公民正当行使信访权利。在信访工 作中，有一种说法，“掐定就是稳定，摆平就是水平，没芈就是本事”，反映了信访 制度存在的非规范性和非程序性以及地方信访机构处理信访活动缺乏理性。信访 机构的工作缺乏理性是“因为行政右体在受理信访中所优先考虑的?与其说旨在
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