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浅谈城市规划管理需求下的控制性详细规划
浅谈城市规划管理需求下的控制性详细规划
摘要：随着我国城市的发展，对于城市规划体制越来越完善，控制性详细规划（以下简称控规）的实施对城市建设中土地的使用作了详细规定，并规范了用地的性质以及空间上的要求，为城市规划管理提供了依据，成为城市建设规划管理的法律性文件。
关键词：控规；城市管理；控制；制度
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
控规的实施，在引导我国城市建设中发挥了非常重要的作用，并成为我国城市规划用地的法律依据。但是随着近年城市化进程的加快，城市中新区建设和旧区改造项目不断突破原有控规指标，给城市发展到来一系列社会问题，这些问题的出现缘于城市规划建设面临各类不确定因素。其中现行控规编制技术不成熟、控制指标的确定缺乏科学性是较为重要的因素之一。因此，有必要对当前城市规划管理中存在的问题寻求解决对策，使城市规划和建设事业走上健康发展的道路。
一、建立分级控规编制体系
在快速城市化的背景下，要实现规划对城市发展适度超前的引导和有效管理，满足《城乡规划法》要求，必须迅速在城市规划区内的所有用地上建立起关于城市土地使用空间规则，即实现控规全覆盖。但城市规划是一个动态的过程，依据当前控规在各个城市中实施的效果看，传统式标准化、详细化控规全覆盖无法适应城市的动态发展，不能适应当今中国快速城市化进程和各地政府的行政管理需要，应建立全新的控规模式。
1、编制控规纲要性控规。为了更有效地指导城市建设，越来越多的规划编制完成，但是对于某一地块而言，可能在不同的规划中提出了不同的控制要求，这些不同的控制要求，有时不可避免地会发生冲突，这就需要控规纲要来统一协调，构建统一的控规管理平台。纲要性控规以总规规划为依据，在总规划建设用地范围，实现控规“覆
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盖”，研究控规编制的重大原则问题，确定编制单元的控制性框架，落实公益性公共设施、道路交通设施、市政设施等“刚性”控制内容，提出编制单元建设强度、人口容量、密度分区、高度分区等控制内容。 2、编制单元性控规。“编制单元”是控规的基本单位，一般是城市功能片区，如中心区、居住区、历史街区等，每个编制单元在控规纲要指导下进行，树立不同地区实施不同深度，不同侧重的差别化控制理念。主要任务是具体落实和深化纲要控规，根据其确定的编制单元，对编制单元进行功能定位、功能组织、规模容量、密度分配、土地利用、道路交通、城市设施、景观环境等方面进行研究，为下面传统控规（街区+地块控制）提供有效指导。
这样，通过“控规纲要+单元控规”的控规编制思路和覆盖策略，即避免围绕土地开发需求突击进行控规编制到来的仓促、问题研究不够、整体性控制缺失、不同地段不对接等问题，又使控规有差别模的“全覆盖”编制，单元分期推进，不断积累经验、提高编制水平，增强控规的科学性和适应性。
2、注重控规“刚性”和“弹性”的合理控制
1、用地类别的细化应适度。近年来不少城市在大、中、小类城市用地基础上增加了用地类别，并对小类进一步细化，称为小小类，在控制性详细规划编制中有越分越细的现象，甚至有时片面地将分得细致的程度当作评编制质量的标准之一，这同时也降低了规划的适应性。对规划的确定性和适应性应当针对当地发展需求和规划管理特点把握好合适的分寸。对重要公共利益和确定性内容应努力细分，以利加强刚性控制；对市场性和非确定性内容，类别细分则宜适度，以加强地块兼容性和弹性引导，使规划更加适应市场变化。特别是《城乡规划法》实施以后，对控规的修改明确了几近苛刻的程序，对城市规划管理者而言适度的弹性控制显得尤为重要。
2、强制性内容应因地制宜确定。在城市快速发展变化阶段，控规的关键是控制好城市最需要关注和把握的重点内容，加强市场经济体制下政府对城市空间的有效调控，强制性要素如何具体确定。以公益性为主的公共服务设施主要是满足社会的基本要求，必须予以保障，其投资主体往往是政府或政府主导，一般较易确定为强制性内容。
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以营利性为主的公共服务设施，一部分是满足社会的基本要求、便民服务，应当也可以用强制性规定予以保障。但也有相当比重的营利性为主的公共服务设施是适应不同消费阶层的需要、不断变化的市场需求应运而生，对城市空间的需求条件不断变化，对这类公共服务设施在控制性详细规划中是否强制以及如何强制，需要因地制宜地研究确定。
3、“刚”、“柔”并进的用地控制手段。针对用地控制的不同要求，在用地控制手段上分别采用实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制等方式，在规划管理上需采用不同的控制要求，可以避免不必要的修改。
实线控制。图则标定绿线、蓝线、紫线与中小学、医疗卫生、体育场馆等公益性公共设施以及大部分市政设施、交通设施等，需采用实线控制，即对地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求作出强制性规定，原则上不予更改。若特殊情况必须更改的，必须经过相应调整、论证及审查程序，报原审批机关审批。
虚线控制。未列入绿线控制范围内的居住小区绿地、组团绿地、小游园等绿地、部分没有位置严格要求的市政设施、交通设施和幼儿园、农贸市场等公共配套设施采用虚线控制，即对地块的规模及设施要求不得作出更改，但地块的位置可在同一街区范围内略作调整。 点位控制。居住区、居住小区级、基层社区级等公共服务设施采用点位控制，即在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设（不独立占地），达到集约使用土地，功能互补的双赢效应。
指标控制。社区物业管理用房等可进行指标控制，其建设控制要求以规模指标的形式予以确定，对位置、边界形状未进行空间落地，但需确定指标落实的空间范围，在进行下位规划编制或规划管理时必须在确定的空间范围内落实相应指标。 三、完善规划质量审查制度
当前控制性详细规划的质量审查，通常是根据规划部门对编制地块重要性的认识邀请专家开论证会，算是履行了审查程序。现行法规体系中专家是有权利没责任的群体，几乎取决于个人的道德水平，当