英国新工党就业政策改革的背景(一)
摘要]从1997年5月执政以来，以布莱尔为首的新工党政府将就业问题作为优先考虑的问题，先后出台了一系列政策和计划，如实施“从福利到工作”的新政、加强教育和培训促进就业、强化公共就业服务机构服务功能、促进中小企业发展、实行国家最低工资制度等。文章拟对英国新工党就业政策改革的背景进行分析。 关键词]新工党；就业政策；改革；背景
从1997年5月执政以来，以布莱尔为首的新工党政府将就业问题作为优先考虑的问题，先后出台了一系列政策和计划，如实施“从福利到工作”的新政、加强教育和培训促进就业、强化公共就业服务机构服务功能、促进中小企业发展、实行国家最低工资制度等。纵观历史，一项政策的出台，都是在一定社会背景下，各种力量共同推动下发生的。同样，英国新工党的就业政策改革也有其深层次背景。
一、时代背景：经济全球化和科技革命的迅猛发展 从上个世纪末开始，经济全球化的趋向日益明显。整个世界经济密切地联成一个整体，资源、资本、技术、市场、人才、信息等，都打破了原有的民族国家的界限，进行着跨地区和跨国家的交流。毋庸置疑，全球化已经成为当代世界的发展潮流和客观趋势。 (一)以资本为载体的跨国公司对就业的影响
以资本为载体的跨国公司是当今全球化的主体，它们为了使自己的利润最大化，尽可能地通过提高劳动生产率和降低工人的工资来降低自己的成本支出。高新技术的发展，市场竞争和分工已经使得生产率达到了相当高的水平，这些跨国公司为了保持国际竞争力，争相通过降低工人工资或减少社会福利费用来使商品价格降低。经济全球化为跨国公司寻求更为廉价的劳动力提供了条件。如果政府不同意和不能满足跨国公司的要求(降低工资、减少税收等)，它们就以把生产基地转移到国外，减少本国工人的就业机会相威胁，而政府为了留住资本和保持社会稳定，不得不答应他们的过分要求。结果，工人的工资大大降低，购买力缩小。许多工人的工资甚至难以养家糊口。特别是血汗工厂的工人，他们的工资水平比较低，往往只能艰难度日。同时，按照利润的最大化原则，跨国公司寻求到工资低、福利少和劳资管制小的发展中国家投资。发达国家的资本输出，产业转移，给发达国家造成国内产业空洞化，从而威胁国内工人的就业机会。美国前劳工部长罗伯特·赖克就把西方国家失业问题归咎于资本由发达国家向发展中国家的流动，他宣称第一世界的资本，现在只创造第三世界的就业。此外，跨国公司在发展中国家的投资，除了使作为投资国的发达资本主义国家的产业“空洞化”，还成为降低劳动条件的巨大砝码，压在了被迫与发展中国家工人竞争的发达国家工人身上。
(二)信息技术的发展带来了产业结构和就业结构的变革
20世纪90年代以来以美国“新经济”为导向的知识经济时代的到来促进了传统产业的变革，以信息技术为核心的第三产业逐渐成为经济发展的主要支柱和新的经济增长点，而且技术在经济增长中所起的作用越来越大；而第一、第二产业等传统产业面临巨大挑战。从国民生产总值上看，服务业产值仍在继续稳定地快速增长，服务业产值所占的比重在1975—1996年间从60.2％上升到66.7％，而工业产值则从1975年的37.8％下降到1996年的31.5％，农业产值在1996年仅占国民生产总值的1.8％。从就业人口上来看，从事农业的人员所占的比重继续缓慢下降，从3.0％下降到1.3％，从事工业的人员所占的比重则大幅度地下降，从42.0％下降到22.9％，而从事服务业的人员所占的比重则大幅度地上升，从55.0％上升到75.8％。其中，从事信息的收集、处理和传输的“知识工人”增多，到20世纪末，知识型工人已约占劳动力的1/3，并超过产业工人成为最大的职工群体。同时，信息技术对劳动性质和工作方式也有一定的影响。就业方式灵活多样，临时工、钟点工、兼职工作逐渐增多，传统的终身就业制度受到冲击；结构性失业比工业社会更突出，工作的不稳定性越来越大。对
于一个国家而言，面对信息时代所引起的就业压力和失业危机，既无法采用传统的福利救济方法，也不能按照新自由主义的逻辑方式把失业完全丢给市场，让个人解决。新形势要求各国政府必须顺应社会发展趋势，适应时代发展要求，对本国的就业政策进行改革。 (三)贸易往来对就业的冲击
经济全球化加速了各国之间的贸易往来。而国外廉价制成品的大量输入，对发达国家某些劳动密集型产业和国内就业产生了不利影响。发展中国家大量廉价商品的输入，给发达国家的相关行业造成了冲击，减少了国内就业机会。美国国际贸易专家德里安·伍德就认为，北方工人的失业问题就与南北之间贸易量巨增和贸易构成的变化有关。“发展中国家历来向工业世界提供农产品和原料，最近却已进入制造业领域，其中包括服装和电子消费产品。如今，在南方的出口中，这类产品占50％以上，发展中国家的低工资竞争导致了北方的失业。”欧洲理事会前主席雅克·德洛尔在1993年12月发表的一份题为《经济增长、竞争和就业》的报告中，把欧洲失业率上升的最主要原因归结于新兴国家正在“以我们根本无法比拟的低成本与我们、甚至在我们自己的市场上进行竞争”。 (四)移民对就业的影响
全球化还意味着劳动力的自由流动，穷国工人向发达工业国家迁徙，从而抢走了当地工人的饭碗。由于信息技术、工程和教育等行业的人才严重短缺，西欧各国政府正在改革传统的移民政策，放宽对移民的限制，此外，西欧国家不仅福利待遇好，而且劳动保障制度健全，这极大地吸引了来自前苏联和发展中国家的劳动者。根据日内瓦国际社会保障学会在20世纪90年代中期的统计，已经有一亿多人口背井离乡，到其他国家居住或谋职，在这次移民浪潮中，北美和欧洲分别接纳了1300万到1500万移民，总数超过了3000万人。英国也不例外，《观察家报》引用政府的统计数字说，在今后20年中，英国人口增长的一半将来源于外来移民，仅去年一年，英国吸收的移民净人数就有18.5万人，创下了最高记录。这些移民抢走了本国劳动者的工作，加剧了本国劳动者与移民之间的竞争和矛盾。 二、理论背景：“第三条道路”成为英国新工党就业政策改革的指导思想
作为全球颇为风行的政治理念与政策，和布莱尔政府实践中的治国纲领与方略，“第三条道路”对英国新工党的就业政策改革起了指导性的作用。“第三条道路”作为英国新工党政府的指导思想，主张推行“积极的”福利国家政策，变福利国家为“社会投资国家”；谋求把解决就业问题与改革社会保障制度相结合，强调加强职业培训，提高就业能力，用创造就业机会代替救济性的福利保障。这一主张遵循以下指导原则： (一)倡导一种积极的、预防性的就业政策
“第三条道路”关于就业政策改革的重点就是围绕着从消极的就业政策向积极的就业政策的转变。传统的福利国家虽然在社会意义方面是积极的，可该体制下的公民在就业方面是被动的。而新的福利国家应该使人成为该体制中积极的一员。这首先要求政府改变自己在新的福利体制中的角色，如布莱尔所说，政府的角色不必是提供所有的社会保护，而是为其提供组织和规范。同时，积极的就业政策也意味着改变就业的对象和方式，由单纯的穷人受益转为普遍受益，使就业成为所有公民而不只是少数穷人的切身利益。在方式上，它强调为人们提供一种扶助而不是施舍。新的就业政策旨在改变以往对结果的应对，转而强调对失业的预防。鼓励教育和培训，鼓励人们通过工作来摆脱贫困，由此也减少了失业开支，这些都体现了一种对就业问题的预防性，也是积极的态度。 (二)强调工作的中心地位
传统福利国家的一个重要弊端是它鼓励了一种依赖福利的惰性，体制的弊端渗入到了人们的文化观念之中。而“第三条道路”致力于建立投资型福利国家，把工作放在中心地位，鼓励人们通过工作而不是接受福利救济来摆脱贫困。它是英国新工党就业政策的重要体现。英国工党的“促进工作的福利”(WelfaretoWork)战略都体现了这种思考。当然，这并不意味着国家放
弃了自己的责任。其完整的意义应该是布莱尔所说并反映在工党政府的福利改革文件中的那句话：为那些能够工作的人们提供工作，为那些不能工作的人们提供保障。它体现了新的福利保障的双重目标。
(三)强调机会均等而不是结果均等
传统的福利国家注重的是通过直接的分配手段对社会财富进行再分配，即通过税收和受益体制来补偿那些贫困的人们。而“第三条道路”认为，就业政策改革应该减少这种直接的再分配方式。英国新工党对社会公正进行了重新界定。他们认为，旧的体制没有采取一些更为根本性的解决贫困和不平等的办法。根本的办法是为人们提供机会，提供生存的本领。英国新工党主张通过公共政策手段来加强和发展个人的潜力，强调工作和机会。改“授人以鱼”到“授人以渔”，把“消极福利”转变为“积极福利”，即把改革的重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识，发挥社会各种组织和机构的作用，使它们对福利制度有更积极的贡献，建立新型的福利国家，其原则就是，改“社会福利国家”为“社会投资国家”。 (四)强调权利和责任的平衡
权利和责任的平衡是“第三条道路”价值观念中的核心精神，同样也是贯穿就业政策改革的核心精神。它体现了“第三条道路”对公民权利的重新界定。“第三条道路”的一个重要原则是强调个人责任，如吉登斯所说的，“没有责任就没有权利”。布莱尔说，“第三条道路”方式是在最需要的地方提供支持，与此相应的是权利和责任。第三条道路的公民权从“无责任的权利”转向了“有条件的福利”，主要的条件与工作责任有关。工作的中心地位集中体现了这种精神。