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浅析海难强制救助中救助款项的法律性质
作者：于杰
来源：《人民论坛》2013年第11期
【摘要】传统海难救助遵循“无效果，无报酬”的原则，即在救助获得一定效果的情况下，才能够请求救助报酬。由于救助主体的特殊性，海难强制救助在救助报酬方面与传统海难救助有很大的不同。通过对救助报酬、酬金、补偿的分析可知，海难强制救助中的救助款项本质上属于一种行政规费性质，救助方可以依据成本原则请求一定的救助补偿。 【关键词】海难强制救助 救助款项 救助报酬 行政规费
传统的海难救助，是指某个主体对在海上的，或者与海相通的可航行水域遭遇到危险的船舶、货物以及其他财产自愿进行救助，而形成的法律关系。①随着海上运输业的发展壮大，在传统自愿救助的基础上，出现了具有强制性的海难救助，这种海难救助的目的主要是救助人命和保护海洋环境。从广义上说，只要是非自愿的海难救助，都属于海难强制救助。狭义的海难强制救助是指，一国的海事行政主管部门，在其所管辖的水域范围内，运用其海事行政强制力，对遇难船舶，船上人员或其他财产采取强制措施以进行救助的行为。本文所讨论的海难强制救助即是此种狭义上的海难强制救助。海难救助是海商法中一项古老的制度，其历史源远流长。在现代海商法中，海难救助更是作为一项重要的法律制度存在，国际上关于海难救助的主要法律规范包括：1910年《统一海上救助若干法律规则的国际公约》（简称1910年《救助公约》）、1989年《国际救助公约》（简称1989年《救助公约》）等。 海难强制救助的救助款项
传统海难救助是基于合意的自愿救助，遵循的是“无效果，无报酬”的救助款项请求权。海难强制救助由于其行政强制性，使得其在救助款项方面不同于传统的海难救助，现行法律也未对强制救助的款项进行规定。强制救助的救助款项与传统救助的救助报酬是否能够等同？要回答这个问题，首先需要对传统救助中的救助报酬和强制救助的救助款项分别进行研究。 “救助报酬”的含义。根据1989年《救助公约》在第一条第e项规定“救助款项是指依照本章规定，被救助方应向救助方支付的任何报酬、酬金或者补偿。”《中华人民共和国海商法》第一百七十二条第三项规定“‘救助款项’，是指依照本章规定，被救助方应当向救助方支付的任何救助报酬、酬金或者补偿。”从法条内容可以看出，我国《海商法》与1989年《救助公约》的规定是一致的。可以对两个法规里救助款项中的“救助报酬”、“酬金”和“补偿”分别进行分析，以确定国家主管机关在实施海难强制救助后的款项的性质。
第一，救助报酬。海难救助报酬的确定基本遵循“无效果，无报酬”以及“鼓励救助”两个原则。因此不难看出，“救助报酬”的基本内涵即在于救助成本加上一定的射幸性质的风险奖励。因为其所对应的海难救助是非义务性的海难救助，以自愿原则为基础，享有一定的风险奖励也
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无可厚非。因此，传统海难救助适用救助报酬的概念，但国家主管机关实施的海难强制救助并不适用救助报酬的概念。国家主管机关实施的强制救助，具有以下几个特点：一是国家主管机关依法实施的海事行政强制措施，是行使国家公权力的行为。二是国家主管机关实施的海难强制救助，不以救助方是否自愿为前提，这与传统的救助以自愿为前提相悖。三是国家主管机关的海难强制救助与实施救助的救助方的多少及其法律身份无关。四是国家主管机关进行的海难强制救助作为国家行使行政强制性权力的行为，无法适用“无效果，无报酬”原则。笔者认为，国家行政主管机关所进行的强制救助不应当请求救助报酬。
第二，救助酬金。有关酬金，在1989年《救助公约》第十六条第二款规定：“在发生需要救助的事故时，参与救助作业的人命救助人有权从支付给救助船舶，其它财产或防止或减轻环境损害的救助人的报酬中获得合理份额。”我国《海商法》在第一百八十五条也提到了救助酬金：“有救助作业中救助人命的救助方，对获救人员不得请求酬金，但是有权从救助船舶或者其他财产、防止或者减少环境污染损害的救助方获得的救助款项中，获得合理的份额。”这与1989年《救助公约》的规定大同小异。
从有关酬金的规定，可以看出，救助的酬金，是附属于救助报酬而存在的，不会单独的存在；人命救助是否有酬金，还得看对财产的救助是否有救助报酬。也因此，酬金所适用的原则，也跟救助报酬一样，在给予救助人的经济性的回报，也适用“无效果，无报酬”原则。酬金的这种性质，是否适用于国家主管机关实行海难强制救助呢？笔者认为，这个答案显然否定的。因为，国家行政主管机关实行海难强制救助是其职责所在，是否获得相应费用的请求权，与其是否有对财产的救助无关，甚至可以说对财产的救助，根本就不是国家行政主管机关从事海难强制救助的出发点，更不是其职责范围。因此，国家行政主管机关实行海难强制救助是否能获得相应费用的性质，也不是救助酬金。
第三，补偿。不论是1989年《救助公约》还是我国《海商法》，补偿在海难救助中，主要是指特别补偿。特别补偿一般是由船舶的所有人，或者船舶所有人参加的船东互保协会承担，一般是先由船舶所有人垫付，后再由船舶所有人向其他应承担责任的被救助方追偿。出现特别补偿的全部意义，是为了确保救助人在特殊的海难救助中，救助无效果或者只有少量财产获救的情况下，仍能取得报酬，是对救助报酬的补充。国家主管机关实行的海难强制救助，其取得的款项的性质，笔者认为是一种和“特别补偿”性质相似的“补偿”。
国家主管机关实施海难强制救助的费用请求权的性质特别补偿制度是海难救助制度新发展的标志，其产生与海洋环境问题有密切联系。就其本质而言，特别补偿制度的产生是以保护海洋环境为目的。海洋环境作为人类的一项公共福祉，是典型的具有“公众利益”的资产，因此，保护海洋环境成为一项具有公法色彩的义务。也就是说，特别补偿制度是一种公法介入私法领域的法律现象，其制度的逻辑设计有别于传统的私法原则。因此，特别补偿的数额确定应当遵循公平原则和鼓励原则，由公权力主体来予以确定，而不能像传统救助那样通过救助双方合同协商来决定。国家主管机关的强制救助，是一种海事行政强制行为，其做出某种海事行政强制行为，由其肩负着维护公共利益的职责所决定的，其救助的对象是“公共利益、公共安全”。国家主管机关取得的“报酬”也不应是讨价还价的结果，也不能够直接通过救助效果进行换算。笔
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者认为可以这样设计，即通过向有责任的主体收取一定的费用，以弥补国家主管机关经费不足、扩大救助力量、提高救助水平。 国家主管机关收取费用的理由
对于国家主管机关是否可以收取费用，理论界有不同的观点。有的学者认为，国家主管机关不得收费，原因在于国家主管机关是作为一个行政执法者参加强制救助，既然是国家主管机关行使职责，就不应该要求被救助人支付任何费用。有的学者则认为，国家主管机关实施强制救助行为，拥有一般海难救助人的权利义务，也有对一般海难救助的突破，如不以“无效果，无报酬”为原则，而以“无效果，有报酬”为原则。还有的学者则认为，国家主管机关可以收费，其收费的依据，应是行政法，依据行政法收取一定的行政费用，而不是《海商法》里规定的报酬确定标准或其他法律。笔者同意最后一种观点，因为在我国，政府的一切权力来源于人民，每个公民让渡自己的权利，从而形成一个代表公共利益的主体—国家，人民赋予这个主体从宏观的角度对涉及公共利益的行为进行有效调控并且对公共利益进行再分配，以使每一位公民都可以有保障地享受公共服务。
首先，由于一些服务不具大众性，很有可能会出现一部分人比另一部分人享受更多的公共服务，这样就会产生不公平现象，为了平衡这种现象，针对特定的公共服务，由使用者自己再缴纳一定的费用是应当的。国家主管机关的实施海难强制救助就属于这种情况。其次，国家主管机关实施的强制救助，包括国家主管机关主导的、自己从事的海难强制救助，也包括国家主管机关组织、指挥、控制的，委托其他救助方进行的海难强制救助。委托其他救助方进行强制救助，国家主管机关肯定要给予其他救助方一定的委托费用，而这部分经费若从国家主管机关的经费里面出，显然也是不公平的。其三，目前，我国海上搜救中心缺乏经费、编制，专业救助力量严重不足，更何况海难强制救助的支出一般都非常庞大，这就导致在一些紧急情况下难以有效地完成救助任务，若之后还不能得到相当于行政规费性质的补偿，笔者认为这对其很不公平。因此，应当由造成海难的船舶所有人—亦是“享受”强制救助的主体—支付一定的行政规费，以保障良好的公共利益和公共安全。 结语
如前所述，海难强制救助的主体是国家主管机关，其法律性质是海事行政强制，强制救助的实施是国家主管机关公权力的行使。作为一项具有公共服务性质的具体行政行为，强制救助会产生相关的救助款项，该救助款项不同于传统救助中的救助报酬，其法律性质是一种行政规费。为了保障公共服务的公平性，对国家主管机关所花费成本的补偿，国家主管机关可以向得到该项公共服务的被救助方请求不高于强制救助成本的救助款项。 【作者为大连海事大学法学院国际法学专业博士研究生】 【注释】