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基层央行财政性存款管理面临的法制瓶颈和建议
作者：周德清 张焰
来源：《时代金融》2011年第36期
【摘要】财政性存款是中央银行基础货币的一部分，其收纳、投放、日常管理及使用效率之优劣直接影响到货币政策和财政预算管理的正确执行。近年来，财政性存款管理立法体系不健全问题日益突出，影响到基层央行管理实效。 【关键词】财政性存款 存款准备金 监督管理 建议
一、现状：基层央行财政性存款监管面临挑战
对财政性存款缴存情况的监管是人民银行的一项重要工作内容。当前，由于财政性存款管理制度陈旧，相关规定不明确，造成基层央行实际工作中未能对金融机构缴存财政性存款实施有效监管。部分商业银行为了吸纳存款，存在过度竞争财政性存款问题；有的商业银行为了追求利润最大化，存在挤占财政性资金，利用科目归属转移财政性资金。特别是在稳健货币政策下，地方经济发展冲动导致财政性资金从央行国库转移至商业银行的现象比较明显，给基层央行监督管理和货币政策的贯彻、执行带来了严峻挑战。 二、原因：财政性存款监管法制瓶颈突出 （一）财政性存款的范围界定不明
人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》（银发〔1998〕118号）规定，“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款是中央银行的资金来源，应全额就地划缴中国人民银行”;“待结算财政性款项、地方财政库款不计息，全额上缴存款准备金”;“将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构的一般存款。金融机构按规定比例将一般存款的一部分作为法定存款准备金存入人民银行。”
但是，关于地方金库存款的范围缺乏具体规定。此后，人总行关于存款准备金管理制定了一系列文件，但再无针对财政存款的规定；而1998年之前的文件，要么已被废止，要么已不再符合工作实际。实际操作中，人总行不定期印发文件，调整银行业金融机构财政存款和准备金存款范围。
（二）划缴财政性存款会计处理手续和科目归属存在疑问
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1998年3月，中国人民银行在《关于改革存款准备金制度的通知》（银发〔1998〕118号）附件《人民银行改革存款准备金制度会计处理手续》中，仅对一般性存款的会计处理手续进行了规范，对于财政性存款仅在第五条第一款规定:“财政存款的缴存款范围调整后，其划缴方式仍采取现行做法不变。”但是，具体是什么方式没有规范的规定，此后也再无有关财政性存款会计处理手续的明确规定。
科目归属问题是财政性资金管理最为突出的问题之一，基层央行监管中，商业银行常通过科目归属问题转移财政性资金以逃避监管。关于财政性存款科目的调整，人民银行总行采取的是根据经济金融运行情况，针对具体银行的财政存款和存款准备金缴纳科目进行单个调整的方式，这给基层央行财政性存款管理增加了难度。 （三）财政性资金开户和划拨管理范围有限
从开户管理看，《人民币银行结算账户管理办法》第十九条规定：“存款人申请开立专用存款账户，应向银行出具其开立基本存款账户规定的证明文件、基本存款账户开户登记证和下列证明文件：（一）基本建设资金、更新改造资金、政策性房地产开发资金、住房基金、社会保障基金，应出具主管部门批文。（二）财政预算外资金，应出具财政部门的证明。”《商业银行 信用社代理国库业务管理办法》第十五条规定：“代理支库的商业银行，以及办理国库经收业务的商业银行和信用社不得违规为征收机关开立预算收入过渡账户。违反规定为征收机关设立过渡账户的，人民银行有权责令其撤销过渡账户，并将预算收入在过渡账户中滋生的利息及罚没款项缴入当日中央国库；预算收入资金按预算级次缴入相关国库。但是，《商业银行 信用社代理国库业务管理办法》相关规定较多，主要是关于预算收入划缴和拨款、退付业务。 从资金划拨来看，《国家金库条例》（国发[1985]96号）第六十一条规定，国库有权“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”。《国家金库条例实施细则》第十条：监督财政存款的开户和财政库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行。但是，对于从国库拨付的资金，只要有预算安排，人民银行国库通常无权拒绝将国库资金划拨至财政专户，对于财政专户资金的具体使用，国库无权直接进行监督。 （四）对占压、迟缴、少缴财政存款的处罚存在争议
1999年，国务院《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）第二十二条规定:“金融机构不得占压财政存款或者资金。金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款。”这是当前基层央行对占压财政性资金仅有的直接处罚依据，但仍面临对“占压”的界定不明问题，且该办法存在滞后问题。
实际工作中，基层央行对银行业金融机构漏缴、欠缴财政存款的多从其实际导致漏缴存款准备金出发，依照《商业银行法》对漏缴、欠缴存款准备金管理规定进行处罚。但是，漏缴、欠缴财政存款是否能够依照存款准备金管理规定进行处罚，存在法律衔接上的争议。
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三、建议：完善财政性存款管理的立法框架
（一）修订《中国人民银行法》，明确财政性存款管理内容
《中国人民银行法》是人民银行履职主要法律依据之一，但是现行《中国人民银行法》中没有提到财政性资金管理的内容。因此，建议修订《中国人民银行法》，在人民银行职责中增加财政性资金管理内容，并在人民银行金融监管职能中增加对商业银行执行财政性资金管理规定情况开展监督检查的权力。
（二）制定《财政性资金管理条例》，增强法律法规衔接性
建议由国务院制定《财政性资金管理办法》，明确财政性资金的界定、财政部门和人民银行的管理配合、财政性资金划拨流程、商业银行的责任等。一方面，增强管理部门的衔接配合；另一方面，明确商业银行责任，对商业银行违规占压、使用财政性资金的行为加强责任追究力度。
（三）制定《对银行业机构财政性资金违规行为查处程序》，加强部门协作
建议由财政部门、人民银行联合制定《对银行业机构财政性资金违规行为查处程序》，加强操作层面的部门配合、协调，沟通、统一财政性资金管理指导思想和管理目标，在对银行业机构违规行为查处上，加强配合，规范财政性资金管理。 参考文献
[1]张令杰.《存款准备金制度与财政性存款转移问题》，《金融教学与研究》1995年第01期.
[2]刘文华,宋爱贞,苗蕴.《对财政性存款监管的思考》，《金融理论与实践》，2007年第2期.
[3]张律.《对基层央行财政性存款缴存业务的思考》，《时代金融(下旬)》，2011年2期. [4]王春梅,逢增元.《财政性存款风险与监督防范分析》，《济南金融》，2006年第1期.
作者简介：张焰(1982-)，女，汉族，中国人民银行襄阳市中心支行科员，研究方向：经济金融。