城投公司转型 3.混合所有制改革资产重组，谋求上市是国资改革重要的实现途径，在2011年重庆市水利投资（集团）有限公司和重庆水务集团股份有限公司打破行政界线整合重组，组建一个城乡一体化的水利投资集团公司。公司充分发挥规模化经营优势，以重庆为重点服务市场，实施“走出去”战略，以城乡供水、污水处理及项目建设为优势业务，全面提升公司水务综合服务功能，完善水务上下游产业链、充实产品结构、整合水务资源，打造西部地区最具实力的现代化综合性水务服务商、国内大型专业环境集团。
PPP模式的应用是融资平台混合所有制改革，公司化转型后降低政府债务的有效方式。?重庆市人民政府关于印发重庆市PPP投融资模式改革实施方案?（渝府发【2014】38号）提出从重庆实际出发，推进PPP投融资改革，是加快基础设施建设、提供更多公共产品、提升政府公共服务水平的重要途径，是突破城市发展资金瓶颈、化解政府性债务、深化国资国企改革的重要手段。通过应用BOT、TOT等模式利用社会资本共同参与基础设施建设的管理和运营，降低地方债务规模和违约风险的同时也使民间资本参与到城市建设的项目中。因此， PPP模式也将是城投平台转型的重要方向。
三、转型路漫漫，上下而求索
国发43号文及后续一系列文件提出了规范地方政府融资，剥离地方政府融资平台的政府性融资职能的要求，这对于在城市基础设施建设和公益事业建设中承担了重要作用的城投公司提出了加快转型的要求，各地都结合具体情况进行着城投转型的探索。
82
城投公司转型 （一）国企功能界定和分类管理
1.中央重点推进国企分类管理2015年8月24日，国务院印发?中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见?，提出分类推进国有企业改革，划分国有企业不同类别。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。
其中，对于商业类国有企业，按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。
对于公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。重点考核其成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
显然，公益类和商业类的最大区别在于是否自主经营、优胜劣汰、有序进退。而公益类企业更符合市场对于城投的一般理解（即不作强制经营性考核要求）。
2015年12月29日，国资委、财政部、发改委联合出台?关于国有企业功能界定与分类的指导意见?对国企功能分类提出具体的分类标准、监管方式以及定责考核。
2.地方加强国企功能界定和分类在国企改革的背景下，各地也陆续根据自身经济情况与改革进度制定各类国企分类政策。
2014年4月29日，中共重庆市委、重庆市人民政府发布?关于进一
83
城投公司转型 步深化国资国企改革的意见?，提出根据监管企业实际，准确界定其功能，采取不同的治理结构、监管方式和考核办法。将国有企业原则上划分为公共服务类、功能要素类、竞争类划分。其中，（1）公共服务类企业以贯彻市委、市政府重大战略，完成各类重大专项任务为主，重在追求社会效益，以营运效率、服务质量、运营安全等为主要考核指标；（2）功能要素类企业以金融服务、要素交易、投融资为主要业务，既注重经济效益，又注重风险防控，兼顾当前效益与长期效益，以市场化考核为主；（3）竞争类企业严格遵循市场规律和企业运作规则，以经济效益为导向，实行市场化考核。企业分类按其功能和任务实行动态调整。
2016年4月29日，重庆市人民政府办公厅发布?重庆市人民政府办公厅关于市属国有重点企业功能界定与分类的通知?（渝府办发?2016?70号），根据主营业务和核心业务范围，将市属国有重点企业分为商业一类、商业二类和公益类，并根据企业改革发展情况实行动态调整。
（1）商业一类市属国有重点企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，实现优胜劣汰、有序进退。
（2）商业二类市属国有重点企业以保障国民经济运行、承担重大专项任务为主要目标，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一。
（3）公益类市属国有重点企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，着力提高公共服务效率和能力。
针对不同的功能界定与分类，实施分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。对于公益类企业：（a）可采取国有独资形式，
84
城投公司转型 具备条件的也可推行投资主体多元化，可通过购买服务、特许经营、委托代理等方式鼓励非国有企业参与经营；（b）要加大国有资本投入，提高公共服务质量和效率；（c）对于公益类市属国有重点企业，要着重监管其提供公共产品、公共服务的质量和效率；（d）对于公益类市属国有重点企业，要重点考核成本控制、产品质量、服务水平、运营效率和保障能力，考核中要引入社会评价机制。
通过上述分类我们可以看到，公共服务类企业并非追求经济效益指标，其主要职能为保证城市的日常运行，实现社会效益，这符合城投公司的公益性质。通过界定国企的功能，对公益性国企设臵不同的管理和考核目标，有助于将城投公司与其他类型的国企进行区分，更加强调其社会效应。
（二）“清理”与“转型”进行中
2017年6月6日，重庆市人民政府办公厅发布?重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知?（渝府办发 ?2017? 74号，以下简称“74号文”），对融资平台公司（城投公司）的清理转型、债务清理、注资和责任追究进行了更加明确的规定。
1.推进平台公司清理和转型撤销“空壳类”融资平台公司，剥离“实体类”融资平台公司政府融资职能。融资平台公司是承担政府投资项目融资功能和接受政府委托等方式实施公益性项目建设的国有单位。撤销只承担公益性项目融资任务、且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司。剥离兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司政府融资职能，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，
85
城投公司转型 转型为公益类国有单位，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设。对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，今后不得为政府融资。
区分“空壳类”和“实体类”，对于现有融资平台中不具备其他经营性业务和收入的平台（既收入和还款来源绝大部分来自财政），未来可能面临撤销的命运，而具有经营性业务的平台在剥离政府融资职能后，则会转型为公益类的国企，继续以受托的方式承接公益性项目建设。
公益性项目建设单位实行目录管理。政府明确承接政府委托实施基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设的单位，锁定单位名单，实行目录管理。每个区县（自治县）确定的公益性项目建设单位最多不超过3家，并报市财政局、市国资委、人行重庆营管部、重庆银监局备案。 限制每个区县（自治县）公益性项目建设单位既有助于明确平台职能，也能集中资源做大做强核心企业，未来区县（自治县）的融资平台会进行整合与合并，区县（自治县）的平台数量会减少，但是资产及经营能力会有所增强。
规范公益性项目建设合同。政府和企业实施公益性项目，按照权责对等的原则，与公益性项目建设单位签订规范的合同协议，明确双方的权利、义务，并按照合同协议约定履行责任。
2.清理和分类处理融资平台公司债务存量政府性债务通过政府债券臵换等方式分类妥善处臵。融资平台公司不再具备政府融资职能，不得再新增政府债务。融资平台公司融资应采取市场化方式进行，融资本息由融资平台公司负责偿还。这符合43号文及后续文件关于地方政府融资的规定，
86