关于流动人口服务管理工作的调研报告
社会管理工作调研组
流动人口是相对常住人口而言的，一般是指离开常住地跨越一定的行政辖区范围，在某一地区滞留从事各种社会活动的人口。流动人口为推动经济发展和社会进步发挥了重要作用，也给城市行政管理、公共服务、社会治安带来了许多新情况和新问题。在开展“书记大走访”活动过程中，市委政法委组织市公安局及各县（区）公安（分）局，对我市流动人口服务管理工作的现状进行了深入调研，并召开专题研讨会，总结、分析调研结果。现将有关情况报告如下：
一、我市流动人口的现状
2011年，我市共登记流动人口51699人，出租房屋29366户。流动人口比2010年度的38663人增加13036人，增长了33.7%。我市流动人口主要分布在市区和经济开发区，约占全市流动人口总数的77.82％。流动人口中务工人员24775人，占流动人口总数的47.95%；经商人员10907人，占流动人口总数的21.09%。
我市的流动人口呈现出以下的特点：
一是居住处所不固定。大部分流动人口没有固定住所，多数居住在出租房内，居住条件差，形成了“哪里方便住哪里、哪里便宜住哪里”的频繁更换居所的情况，并且没有主动申报暂住登记的意识，使公安机关很难及时全面地掌握其居住地址，给服务管理工作带来很大困难。
二是从业选择流动性、盲目性较大。大多数流动人员来自农村地区，没有技术优势，往往只能从事一些社会底层工作。据统计分析，我市约37%的流动人员无固定职业，多为从事钟点工、临工、试用工、短期工等低收入、易失业的职业，使其从业场所频繁变换，并且在择业过程中盲目性、随意性加大。
三是特殊的生活环境容易引起心理落差。由于城乡之间、城市之间存在的差别，造成流动人员的思想意识、道德观念、经济待遇、价值取向等方面，与城市主流文化存在着明显差异和冲突，加上发生经济纠纷、利益受侵害等情况时，难以通过合法手段有效维权，加剧了流动人员与常住居民和社会管理者之间的对立情绪和逆反心理，其中一些人甚至形成了强烈的反社会倾向和报复心理，从而诱发各种过激行为。
四是违法犯罪现象比较突出。2011年全市公安机关共计抓获各类违法犯罪人员3652人，其中流动人口504人，占违法犯罪人员总数的13.8%。而且有一部分大要案件、系列案件、团伙案件都是流动人口所为。在今年全市公安机关全力开展的“清网行动”中，共计抓获各类网上逃犯1452人，其中外地逃犯496人，占总数的34.15%；赴外地抓获的本市逃犯553人，占总数的38.08%。
二、我市流动人口服务管理工作开展情况及存在的问题 （一）公安机关开展流动人口服务管理工作的情况
近年来，我市各级公安机关将流动人口服务管理作为创新社会管理的突破
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口，以开展“三项重点工作”和公安“三项建设”为契机，坚持“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的原则，通过不断加强基础信息采集、强化治安整治、健全服务管理机制，有效提升了流动人口服务管理水平，促进了全市社会治安秩序的稳定。
一是依托公安信息管理系统，强化了对流动人口和出租房屋信息的采集和录入，使流动人口和出租房屋信息采集的力度和广度更加完整，服务现实斗争能力进一步提升。市局在全市组织开展了“两个实有”专项清理整治，对实有人口和实有房屋实行全覆盖管理，创新分层次的人口管理模式，加强流动人口信息的数据采集、录入，市局实行每月通报检查制度，建立健全信息采集、系统维护长效机制，确保信息“准确、完整、鲜活”。截至目前，全市共采集录入人口信息607.4万条，其中录入暂住人口51659人，录入出租房屋29390条。
二是积极开展便民利民服务，积极构建和谐警民关系。市局组织在各县、分局开展了“阳光警务”工程建设，治安部门、派出所作为全部公安工作的基础和为民服务的最前沿，在这次脱胎换骨的警务理念革新大潮中，顺应潮流，乘势而上，以全新的服务理念，认真践行阳光管理、阳光服务和阳光执法，为社会管理创新、加强流动人口服务管理做了有益的尝试。全市123个户籍派出所全面推行了“一站式”服务勤务模式，实行了“限时”服务、“温馨提示”服务、预约非工作日服务、急事特办等便民利民措施，进一步加强和改进公安派出所接待服务群众工作，提高工作效率和服务质量。
三是扎实开展了农村社会治安整治，加强农村地区治安防范工作。2010年我市流出人口135.5万，其中省内流动20.1万人，外出到省外115.4万人。由于大量农村青壮年劳动力常年外出务工，在一些地方形成了“空壳”村庄、“空巢”家庭，治安防范力量薄弱，农村治安问题较为突出。为有效维护农村地区治安稳定，市局在全市部署开展了农村社会治安集中整治专项行动。专项行动开展以来，全市集中排查治安整治重点地区7个，重点督办案件11起，抓获犯罪嫌疑人1496人，重点整治地区刑事、治安案件大幅下降，使全市农村地区治安环境有了根本好转，群众的安全感明显上升。同时，各地也积极探索治安防范新模式，加大人防、技防、物防投入，加强农村地区治安防控工作。砀山县公安局推行“一村一警”工作模式，萧县公安局启动了“平安之声”大喇叭工程，泗县公安局协同电信、移动部门推广“十户联保”工程，灵璧县公安局为村民配发了“气死贼”、“红外电子狗”报警器，建成了联防报警和村级广播“平安互助”系统，这些措施的落实对遏制违法犯罪和维护农村地区治安稳定起到了重要作用。 四是强化出租房屋管理，从源头上加大了对流动人口的管理力度。按照“谁出租谁负责”的原则，将“公安主管”与“房主直管”有机结合，明确出租房主义务，即要求房主及时到警务室申报登记，对承租人进行法律宣传，督促承租人申报办理暂住证，协助民警开展入户清查，发现可疑情况随时报告。辖区派出所对不落实责任的房主，进行治安问责，按照“街不漏栋、栋不漏户、户不漏人、人不漏项”的要求，社区民警逐街逐巷、逐栋逐户进行滚动式入户核查登记，采集出租房屋和流动人口信息，并及时录入信息系统。
（二）公安机关开展流动人口服务管理工作中存在问题及成因
一是频繁的流动导致难以准确掌握流动人口底数。由于流动人口群体庞大、
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人户分离现象严重、出租房屋变动频繁，流动人口底数不清一直成为公安社会管理最棘手的问题。特别是流出人口，除少数工作对象外出受公安机关限制，出境须向公安机关申报外，绝大多数人员外出不需向当地公安机关申报，可以自由出入。以砀山县为例，由于该县是一个水果大县，每年四月果树授粉期间，周边很多省县闲杂人员成群结队来到该县，受雇于当地果农为果树授粉，有时每天多达数万人，对这些流入人口很难逐一登记掌握。与此同时，受劳务经济大潮的冲击，砀山每年约有20多万人外出务工，对这些流出人口的流向、工作地点也做不到底数清。
二是管理机构不健全造成在流动人口服务管理工作中公安机关“唱独角戏”现象突出。在当今社会，流动人口的服务管理是一项艰巨繁锁而又长期的社会工作，涉及到社会的方方面面，需要政府各部门共同参与和管理；而在实际工作中，由于政出多门、各自为政、权责不清，缺乏相应的协调和联动机制，造成资源信息不能共享，综合治理效能不好，管理基本处于分割状态，没有形成管理合力，以致形成哪个部门也不可能实行有效的管理局面，从而造成公安机关“孤军奋战，一家独管”的工作局面。比如流动人口的超生等问题本不属公安机关职责，而有关部门也要公安机关直接参与甚至依赖于基层派出所的有关数据提供。再如许多企业对招聘来的流动务工人员，除对出勤考核关注外，对其他情况却不闻不问。 三是警力不足导致对流动人口的服务管理难以深入细致。目前，我市实有人口约642万人，全市警力3282人，与实有人口比例仅为万分之五点一，其中社区（村）民警275人，承担了绝大部分对流动人口服务管理工作。由于社区和村居工作繁杂琐碎，事无巨细，社区和驻村民警不仅是社区和所在村的“治安员”、“调解员”、“宣传员”、“情报员”和“服务员”，还要开展入户走访、调处矛盾纠纷、处置群体性事件、维护社会治安秩序等工作，工作压力沉重，使得流动人口管理工作很难做深做细。加之个别民警工作责任心和能动性不强，使得流动人口登记备案率低下。从目前来看，各地管理流动人口的主要方式依然是清理申报、登记建档、发证管理，但对于上述措施未能落实的应该如何惩罚缺乏相应制度保障，造成“管与不管一个样、管好管差一个样”。 四是流动人口管理工作缺乏相应的法律保障。目前公安机关在开展流动人口管理工作中，可依据的法规仅为公安部的《暂住证申领办法》、《租赁房屋治安管理规定》，且上述两项部门规章均为1995年制定，规定中很多内容可操作性不强，管理力度小，服务措施少，已不适应新形势下构建和谐社会的人性化管理要求。另外，对用工单位和房屋出租户主也缺乏有效的制约措施，使治安责任状的签订流于形式。按照《治安管理处罚法》第五十七条规定“房屋出租人将房屋出租给无身份证件的人居住的，或者不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的，处二百元以上五百元以下罚款。” 但实际工作中很少运用，民警也对此类违法人员基本没有处罚过。同时，流动人口管理问题历来是社会新闻媒体炒作的热点、焦点问题之一，民警在管理中如果严格办事则被新闻媒体抨击为侵害人权，若放松管理又会被媒体炒作失职“不作为”，导致很多民警工作起来畏手畏脚，使流动人口管理工作开展不力。
三、关于加强我市流动人口服务管理工作的几点建议
当前我市经济社会处于迅猛发展的转型时期，对流动人口服务管理的内涵、外延、工作要求等方面都发生了重大变化，加强流动人口的动态管理和跟踪服务，
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