村民自治实施的理论与实践综述
党的十六大报告中指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。扩大基层民主，保证人民依法实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，既是社会主义民主最广泛的实践，也是发展社会主义民主的基础性工作。村民自治，作为社会主义民主政治和社会主义政治文明建设的基础和战略性举措，经过十几年的不断实践和探索，在广大农村已展现出更加蓬勃的生命力，并正给农村民主政治建设带来惊人的变化。同时我们也应看到，在全面推行村民自治制度的实践中，仍然存在着许多亟待解决的问题。本文就如何解决当前农村突出的矛盾和问题，搞好村民自治，推进社会主义民主政治，加强社会主义政治文明建设作一下初步探讨。 一、村民自治是社会主义政治文明在农村的伟大实践
建设社会主义政治文明最根本的就是要坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。其核心是要实现人民民主，厉行法治。村民自治，作为党领导下的9亿农民，坚持贯彻“四个民主”，不断进行“自我管理、自我教育、自我服务”的伟大实践，实现了民主建设和法治建设的有机结合，理应成为社会主义政治文明建设的重要实践形式。具体说来： 村民自治是坚持党的领导、巩固党的执政地位的基础工程。改革开放以来，经济体制的转轨和现代化进程的推进促使农村社会结构发生深刻的变革，在体制转轨、经济结构转型的特殊时期，我党及时顺应民意，推进村民自治，把党的基层政权对农民的直接领导关系转变到全力推进以“四个民主”为基础的村民自治下的指导关系，这一政治体制的转变：调动了亿万农民群众的积极性、主动性和创造性，促进了社会先进生产力的发展；坚定了农民群众建设社会主义的信念，增强了对党的信任；促进了党同人民群众的血肉联系，巩固了党和政府在农村的执政地位。
村民自治是实现人民当家作主的重要途径和形式。发端于以家庭联产承包责任制为核心内容的农村改革，不仅迅速提升了农村的经济实力，而且在经济的快速增长的过程中，强烈地改变着中国农村的社会结构和农民的心理状态。家庭联产承包责任制的推行，不但恢复了家庭生产的主体地位，而且也是农民成为商品生产者和经营者，成为独立的劳动主体、利益主体和责任主体，引发了人们价值观念、思维方式以及行为方式的变化，激发了农民的社会主体意识、政治参与意识、平等意识，党及时地把农民这种强烈的政治自治要求和试图以此来保障其经济利益的愿望上升为国家意志，依法形成以自我管理为核心的村民自治制度。村民自治制度的实施开启了我国农村民主政治改革的序幕，真正让广大农民找到了一条能在政治上以平等的公民身份参与社会生活，享有平等的民主权利，直接表达自己的意愿，实现自己的政治、经济上的要求的当家作主的实践通道。
村民自治的伟大实践为厉行法治，落实政治制度文明、政治行为文明提供了民主政治动力。1988年我国在农村部分地区开始实行村民自治，直至1998年的《村组法》的颁行，最终将农民的民主政治实践所提出的自治权法律化和制度化，从而把农村的经济和社会发展纳入到法治的轨道，实现了农村干部由村民自己选，村里的事情由村民自主办，村中财务由村民自己管。村民自治的伟大实践，增强了农民的民主法治观念，推进了法治建设的步伐，并使社会主义政治文明能够通过村民自治这一民主与法治相结合的有效载体在广大农村逐步得以具体落实和推行。
二、推行村民自治产生的困惑
（一）乡镇政权的违法干预阻碍了村民自治制度的推行 在广大农村实行家庭联产承包责任制，推行村民自治，农民获得了相对独立的生产经营权和自治权，客观上提出了重新界定乡镇政权与村民、乡镇权力体系和运作限度的问题。应此而生的《村组法》规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。这就在法律上理顺了乡镇政府与村民自治组织之间的关系，即两者是指导与协助关系而不是领导与被领导的关系。但是在实践中乡镇政权缺乏对村民自治组织这一新生事物的尊重和积极引导，习惯于套用旧体制遗留的行政管理理念和方法，擅断农民自治范围内的重大公共事务，肆意侵犯农民的政治经济权利。表现在管理理念上，意识僵化落后。乡镇政权没有充分意识到扩大基层民主，实行村民自治对加强民主政治，推进政治文明建设重大理论和现实意义，思想上总是认为农民素质差，觉悟低，法治意识淡漠，不适合搞村民自治，有的甚至对《村组法》抱有怀疑态度，对推行《村组法》不积极，工作中存在着明显的被动和抵触情绪。表现在管理方法上，手段陈旧滞后。乡镇政权仍习惯于过去的“领导”身份，习惯于指挥命令的传统工作方法，给村委会下指标，布置任务，而不善于甚至不会运用民主、法治的方法开展农村工作，解决实际问题。
“党政经”高度一体化、以行政支配为主导的旧体制尚未转型是产生上述问题的体制根源。由于旧体制权力高度集中，缺乏有效的监督制约机制，从而导致乡镇政权随意扩张，行政权不断对村民自治组织进行渗透和违法干预，如干预自治组织的选举，巧立名目乱收费、乱罚款、乱摊派，违法征用土地等，使农民的各项自治权利得不到保障。行政权干预的结果往往造成村民自治组织的行政化倾向，一方面作为村民自治组织的代表机关的村委会更倾向于对上负责，而缺乏应有的对农民负责的责任和意识; 另一方面，农民逐渐失去了参政议政的自治热情，离心化越来越重，村民自治形同虚设。 （二）村党支部和村委会之间的矛盾阻碍了村民自治制度的推行 中国农村的村党支部和村民自治，构成了基层政权建设的两大内容。从根本上说，这两个权力结构的存在都是为了更好地代表和维护农民的根本利益。但是在实际工作中，作为一个“自上而下”的农村权威结构的村党支
部非常容易与依据民主、法治逻辑产生的“自下而上”的权力结构-----村委会产生矛盾。造成村党支部和村委会在村务决策和村务管理上互不配合的根本原因在于：村党支部还没有从旧有的思维模式、领导方式、管理体制转变过来，远远不能适应村民自治这一微观制度安排，从而引发职能与权力碰撞，导致“两委”的矛盾和冲突。体现为：
1.村党支部缺乏在新形势下领导农村工作的方式、方法、领导艺术。一些党支部不善于改变领导方式和领导方法，不注意发挥村委会的作用，该放的权不放，把本应由村委会办理的事情也揽在自己身上，使自己经常限于具体事物和矛盾中不能自拔，搞得十分被动。有的村是“两块牌子一个门，说话办事一个人”，大事小情村书记说了算，缺乏民主决策。搞包办代替、大包大揽的结果，只会使村委会有意见，矛盾公开化。
2.“两委”班子在村务运作上缺乏有效的法律依据和规范的工作程序。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定：村支部的职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”，而《村组法》规定：“村中大事应由村民通过村委会、村民代表大会和村民大会等自治组织来决定”。“重要问题”与“村中大事”界定模糊，缺乏操作性。由于法律界定不清，“两委”班子对己有利的事情争着干，无利的事情相互推。另外,在村务运作中还存在具体工作无制度，办事无程序，财务不公开，权力无监督等问题，结果“两委”班子往往在财务、村务决策与管理上产生矛盾，造成关系紧张。 （三）村民自治组织制度及内部运行机制失范阻碍了村民自治制度的推行
随着家庭承包责任制的推行和社会主义市场经济体制的建立，农民群众有了生产经营自主权，成为农村经济活动和利益的主体，这是农村经济组织与农民群众之间的关系发生了重大变化。农民群众在追求富裕的过程中，越来越关注村民公共事务，关注能够代表其利益的村民自治组织的制度的形成及运行机制，但是实践中的村民自治制度形成及运行机制远未达到农民心中的理想化状态，表现为：
1.村民自治的选举程序及相关制度不落实。有的村民自治组织成员在选举前由上级党委指定，村党支部成员到处“做工作”，干扰和影响村委会的选举的公正、公开和公平；有的村宗族实力比较强，在村民选举的过程中，联络家族成员，力推对本族人有利的人员当选；有的村的个别有钱的村民，在选举中拉选票、搞贿选；有的村地方恶势力比较强，长期欺压村民，村民敢怒不敢言，往往也在村民选举中“凑热闹”，利用村民选举做文章，干扰村民选举的民主公开。
2.村民自治运行机制不健全。最能体现村民自治特点的村民代表大会和村民会议制度在许多村中没有得到运用和落实，甚至个别村民自治组织连村民代表都没有选过，村委会随意指定村代表，对涉及村中重大公共事务的决策，村委会就自行决定了，这严重侵犯了村民的选举权和议事权，在制度上根本无法保障村民的利益；有些村委会“附属行政化”问题严重，只对上级负