中国核监管升级
2011-03-28 17:21:58 来源: 瞭望东方周刊 跟贴 33 条 手机看新闻
态度更加审慎，但谁也没有轻言放弃，各国需要稳定的能源供给，需要应对气候变化，核电提供的机会远大于风险
《瞭望东方周刊》记者张瑜 | 北京报道
日本福岛核灾的“余震”效应全面显现，给了在全球范围内蓬勃发展的核电建设一惊。德国、美国等核电大国在日本震后相继对核电发展表示出更加审慎的政策态度。
中国也做出了反应。2011年3月16日，在国务院常务会议上，国务院总理温家宝强调“要充分认识核安全的重要性和紧迫性，核电发展要把安全放在第一位”，并决定在核安全规划批准前，暂停审批核电项目。
尽管如此，谁也没有轻言放弃。
国际原子能机构总干事天野之弥表示，“日本大地震对核电设施造成破坏，并不意味着应当放弃包括核电在内的和平利用核能项目。各国需要稳定的能源供给，需要应对气候变化，在这方面，核电提供的机会远大于它带来的风险。”
2011年3月23日，国家发展改革委能源研究所等机构联合发布了《中国低碳经济发展报告》。报告显示，在中国的一次能源消费结构中，煤炭所占的比重超过70%，且清洁煤技术应用水平落后。
在全球低碳减排潮流之中，中国需大力发展非化石能源，以调整不合理的能源结构。而在众多新能源形式中，核电以其成熟的技术和稳定的供应能力成为中国的一项重要战略选择。国家能源局公开表示，按2020年我国能源消费总量达45亿吨标准煤计算，为实现非化石能源达到15%的目标，核电应达到8000万千瓦左右。现在，核电在中国能源结构的占比仅为2%，而世界的这一比例是16%。
这并不代表发展核电应该“大干快上”。
“多年以来，中国核电没有发生过事故，以安全性衡量在世界排名很靠前。但千万不要忘了，我们从研发设计到设备制造到建造管理直至调试运行，都有待发展。”环保部副部长、核安全局局长李干杰在2009年一次内部会议上表示。
第三代核电技术安全之考
目前，中国正在力推美国西屋公司的第三代核电技术AP1000。
2004年9月，中国政府决定为浙江三门、广东阳江共计4台机组进行第三代百万千瓦级核电技术国际招标。经过两年多激烈的博弈，美国西屋公司以其AP1000技术战胜了法国阿海珐的EPR，赢得了中国第三代核电的竞标。
2007年7月，西屋电气公司与中国国家核电技术公司签约，正式获得在华建造4座第三代AP1000反应堆的合同。这是迄今为止中美两国间达成的最大一笔能源合作项目。
所谓核电技术代际更替，很大程度上指的是安全性的升级。AP1000所采用的“非能动”安全系统不需专设动力交流电源驱动，减少了应急安全电源等设备和部件。
“中国在建的第三代AP1000中，整个安全设备系统没有一台泵。无需依靠外在电源，利用高位水箱，靠温差、靠重力、靠气体膨胀来推动流体流动，安全系数得以大幅提升。”国家核电技术公司专家委员会专家郁祖盛对《望东方周刊》说。他同时也是环保部核安全和环境专家委员会委员。
“安全”正是中国花费巨资引进的关键因素。
2009年3月31日，采用美国西屋公司的核电三代技术AP1000的中国三门核电站1号机组核岛开始浇注第一罐混凝土，主体工程全面开工，引起全世界关注。此前世界上还没有建设和运营AP1000的先例，中国由此成了“第一个吃螃蟹”的国家。
与三门核电站的两台AP1000机组同时建设的，还有山东海阳的另外两台。
目前，在美国几个提交了申请采用AP1000的核电站业主，至今仍在等待批复。主要原因是，在“9.11”之后，美国有人担心倘若有恐怖分子利用商用大型飞机蓄意撞击核电站时可能存在导致严重核事故的风险。就在2011年2月24日，美国刚刚逮捕了一名计划恐怖袭击核电站的人。“这使得核电站的建筑需要具有应对恐怖袭击的能力。”
中国引进的AP1000是第15版的设计控制文件。这是2006年1月27日NRC发布的AP1000标准设计证书，为美国联邦法规所认可。在中国相关的评审中，西屋公司强调其AP1000标准设计已经NRC审评认可，满足了AP1000标准设计申请时有效的美国核安全法规要求。
郁祖盛对《望东方周刊》说，“如果未来AP1000有更新的设计标准通过，我们都将考虑采用最新设计。”
中国的核监管体制源于美国
“中国的核安全监管的标准可说是左手执NRC(美国核管会)，右手执IAEA(国际原子能机构)。”曾在核安全局工作多年的郁祖盛这样比喻道。
1984年，恰逢中国核电刚刚起步，而切尔诺贝利事故也刚刚发生，由此催生了国家核安全局。成立伊始，中国的核安全监管就迎来了一场剧烈的争论：中国核电发展是跟着苏联走还是跟着美国走?最终，选择了美国。
“第一代核安全局的官员全都送到美国向NRC学习去了，至少有半年的培训。中国核电的顶层法规是源于国际原子能机构，但它又是源于美国法规。所以，我们在具体审查中都是按照美国来的。全世界运营过100个核反应堆以上的只有美国，他们在50年中积累了大量的经验，所以它的法规是最完善的。”郁祖盛说。
他认为中国在核电方面立法还需要完善：“我们的立法基本上是全盘拿来美国的东西，全是翻译过来的，我们干了一辈子就是在干这些事。”
作为核领域的核心法律，中国的《原子能法》的立法工作经历了27年，至今仍未出台。 2011年“两会”期间，全国政协委员、中国核动力院副院长兼总工程师陈炳德呼吁《原子能法》尽快出台。他介绍说，目前中国核与辐射安全法规体系分为四个层级：顶层的法律制定了8部，待制定1部(《核安全法》);第二层的行政法规制定了10部，3部正在制定过程中;第三层的部门规章完成72项，待制定35项;第四层的技术导则数目巨大，要全部完成更有待时日。最为重要的是，管理核领域活动的基本法《原子能法》仍处于空白状态。
1984年，根据国务院领导的批示，原国家科委组织起草《原子能法》。此后，《原子能法》(草案)及草案修改稿先后在1988年、1992年、1995年三次上报国务院法制局，一度被列入了第八届全国人大常委会的立法计划，但最终都未能顺利地走下去。
2006年，《原子能法》(草案)开始由原国防科工委重新起草并开始广泛征求各部门和单位的意见。然而，中国核工业的多头管理也在这期间开始显现。“这使得负责起草工作的部门和相关部门之间，在起草和讨论文本的过程中难免过于强调自身的利益和观点。因此，往往在文本送到国务院法制局的同时，其他部门保留意见的书面文件也到了。虽然有关部门做了许多协调工作，但因为在一些问题上各部门难以达成共识，只好搁置下来。”参与制定《原子能法》的一位业内人士对本刊记者表示。
“从《原子能法》草案来看，它最大的缺陷在于没有明确一旦出现事故，到底应由哪个机构或部门负责。现在管核电的部门太多。”
目前，局面已有改观。工信部正委托中国核能行业协会协助论证起草《原子能法》及有关工作，立法进程在挺进之中。
让“蚂蚁和大象”成为历史
中国当前的核监管体制和力量，与当前核电建设潮流并不适应，其体量之差异有如“蚂蚁和大象”。
在成立之初，核安全局是独立于核能开发部门直属国务院的。30年间，中国核电建设由最初的尝试到“适度发展”又到分区域的“稳步推进”、“积极发展”，核安全局在经历数轮机构改革后，最终并入了国家环保部，同时成为部属的核安全管理司。
在中国的核监管体系中，还有一个重要机构，即环保部下属的核与辐射安全中心(环境保护部核安全设备监管技术中心)，专门负责核设施核安全、辐射防护与环境影响评价、核安全设备相关技术文件的审查和评价等。
此外，环保部还设立了“核安全与辐射环境安全专家委员会”，其主要职能是审查和审议技术审评单位的审查结论、就重大安全问题和工程技术问题提供技术咨询和专家决策，为核安全局的审批提供顾问。
这个体系的末端，是6个区域核与辐射安全监督站，分别设在华北、华东、华南、西南、东北及西北。
据2010年3月15日《人民日报》报道，环保部核安全管理司副司长周士荣分析我国核安全面临的挑战中提到，核电快速发展所必需的人力不足，潜在风险增加。国际上核电比较发达的国家通常一台机组有监管人员35人左右，美国104台机组有监管人员近4000人，法国和日本各有50多台机组，监管人员分别有2000多人。
据本刊记者了解，目前，国家核准建设的核电机组有34台，已经开工建设28台，占全球在建规模的40%，而监管人员的数量还没有达到发达国家的水平。
3月16日国务院常务会议做出了立即组织对中国核设施进行全面安全检查、切实加强正在运行核设施的安全管理、全面审查在建核电站、严格审批新上核电项目等四项决定。其中，在对核设施进行全面安全检查一条中提出的标准是“确保绝对安全”;而在全面审查在建核电站一条中，提出的是要用“最先进的标准”进行安全评估，不符合安全标准的立即停止建设。
这一切，再一次表明：安全被更紧锁在中国核电发展抉择第一要素的位置之上。 2010年2月，国家已批复扩大核安全监管系统的编制。环保部核安全司核电二处处长郝晓峰在接受《新世纪周刊》采访时表示，由于中国现在核电上的规模比较大，核与辐射安全中心(环境保护部核安全设备监管技术中心)已经从100多人增加到600多人，现场监督站也从100多人增加到300多人。
2010年7月，周士荣在接受《南方周末》采访时曾表示，到2012年，要把监管队伍从300人增加到1000人。
(本刊特约撰稿邵志对本文亦有贡献)