综合行政法论文
一、城市管理综合行政执法的涵义
城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而生的。上世纪9年代中期以前,我国的政府职能转变和行政管理体制改革虽已初见成效,但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立法工作一直强调条条管理与块块分割,因而法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一具体部门。而在实践中更是出现了每制定一部法律法规,就必须设置一支执法队伍的情况。在某些地方甚至拥有超过一百支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员,亦造成了相关部门之间职权交叉重复,执法力量分散,行政效率低下,甚至于滋生腐败。为了解决多头和重复执法、职权交叉等诸多负面问题,1996年我国颁布实施了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。该法规第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此,城市管理综合行政执法的法律依据源自于此。从此之后,我国开始有越来越多的城市实行相对集中的城市管理行政处罚权。①综上所述,可以将城市管理综合行政执法的内涵界定为:指综合执法组织必须经由国家有关机关批准成立,根据有关法律规定,将过去城市若干行政机关的行政处罚权集中于一身,对城市情况进行监督检查,并对违法行为进行处罚。 二、城市管理综合行政执法的多维困境
近些年来,尖锐对立的现象频出于城管执法机构与作为行政相对人的商贩之间,野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷,这使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文以行政法为视角,对城管执法的多维困境作出如下探讨。 (一)作为行政主体的资格不适格
在我国,城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑问。从行政法角度上讲,行政主体是指“依法享有一定的行政职权,能以自己的名义代表国家行使国家行政职权,进行行政管理活动,并对外承担行政法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。”结合此定义可以明确行政主体的构成要件:首先,行政主体必须依法享有具有一定的行政职权;其次,行政主体必须是能够代表国家,以自己的名义行使行政职权,实施行政活动的行政机关和组织;再次,行政主体必须是能够以自己的名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织;最后,行政主
体可以以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式,行政主体可以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行政处罚法》赋予了集中行驶行政处罚权合法性,但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法性。主体的合法存在,及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关设立和存在是否是符合法律,涉及的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有依照行政组织法程序的规定,就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的来源(素质不合格,没有经过专业培训)和身份(行政编和事业编)多源的情况,从新闻报道中经常能发现行政执法队伍中充斥着大量临时工的现象。因此,城管的授权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲,城管的行政主体资格是不适格的。
(二)执法权力划转不稳且过度膨胀
《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能部门实施行政处罚权,而在地方上,法律规定的行政处罚权则被各级政府直接化转给城市管理综合执法部门集中行使,这就凸显了法律、部门规章与地方法规的冲突。这使得法律的规定效力大减甚至失效。这也导致出现了诸多问题。譬如,法律规定的执法权力被各级政府行政管理权划转后,其效力受到质疑。法律是全国人大制定并通过实施的,各级政府应该严格遵循,而各级政府在组织实施法律时再次分配行政执法权力,权力正当性颇受质疑。地方政府自行归并行政执法权时,目的性、
计划性不明确,随意划来划去,给社会公众以不确定的预期。大众对城市管理综合行政执法认可度比较低,很难在社会上产生较强的公信力。此外,城市管理综合行政执法权力也在不断膨胀。1997年北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作时城管支队仅有5项职能,而到现如今已经扩展到14类285项行政处罚权。只要城市发展中出现了新问题,城管管辖的范围就极有可能扩大,到了无所不包的地步。监管方面,法规在赋予城管广泛职责的同时,却没有设立相应的监督机制。城管部门自己既作为球员,又扮演裁判的角色,极有可能导致权力异化,执法行为变异,执法人员为所欲为。 (三)行政执法程序不当
长期以来我国在行政法制建设中形成了重实体法、轻程序法的弊病,现有的城管执法依据仅有《行政处罚法》,目前仍缺乏一部统一且行之有效的行政程序法。而在现实生活中,社会公众对城管执法所诟病最多的莫过于他们的执法程序问题。《行政处罚法》规范的处罚程序共有三种:简易程序、一般程序和听证程序。在三种处罚程序中,城管在行政执法工作时以使用简易程序居多,而这种
程序极易引发争议。在城管执法过程中,尤其是在涉及公民权利和义务的具体行政行为时,城管执法人员多数情况下并没有遵守法定的程序。因此,由于执法程序的缺失,当前城管所行使的权力,基本上已经是一种不受限制的强权力。 (四)行政相对人的特殊性
行政相对人身份的特殊性同样使城市管理综合行政执法面临困境。我国当今社会的人口数目依然日趋庞大,加上城乡二元结构开放所引发的地区间贫富差距明显的突出问题,从而导致了欠发达地区的人民不断涌入城市寻求发展,而城市的就业需求不能满足外来人口的就业需要,就业压力不断上升;改制、政府裁编产生了下岗人群、房屋拆迁带来了拆迁户,这些措施所引发的城市剩余人口增多的问题影响着城市的利益群体格局。通常这些人群不具备进入一些对能力要求较高的行业打拼的实力,只能从事一些工作技术含量低、任务繁重却又收入微薄的工作。这样一来低收入人群占有相当的比例。随着经济的迅猛发展,物价的高速上涨,为了维持家庭的基本生计,子女上学、家人获得医疗救助,这些生存在社会夹缝中的人群不得不选择冒着被城管抓捕的风险,和执法人员进行“都市游击战”,做着一些利润低廉的小本生意。这些小商贩的行为影响了生活环境,损害了市容市貌,打乱了城市规划,欺骗了消费者(出售不安全、不健康食品的行为屡见不鲜),构成了城市管理综合行政执法的行政相对人主体。出于对城市环境规划建设的考虑,各城市都相继出台了城建城管的法规、规章,加强了对各种影响市容环境的行为进行规范和惩处的力度。现行的城市管理执法体系将管理与执法单一的割裂,城管执法仅仅是一个行政处罚权的执行,在实际操作中执法的方式又较单一。不仅是作为社会弱势群体的行政相对人,而且还给周围百姓日常生活用品购买带来便利,他们更容易博得社会公众的同情,由此造成了民众对城管的偏见,对执法工作不理解和不支持,致使城管在实际的执法工作中往往处于社会舆论的对立面和不利地位。
三、城市管理综合行政执法困境的破解
由以上分析可知,我国目前的城市管理综合行政执法面临着多维困境,只有针对当前城管执法领域所面临的问题提出相应的改进和完善策略,才能真正的破解城管执法困境难题。 (一)完善法律供给
为了解决多头执法、重复执法的问题,在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下,《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权。现在城市管理行政执法机构行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件,国家没有一部权威性的法律或法规确立城市管理综合执法的体制。随