PPP项目严格入库、清理出库相关争论和困惑的思考--读92
号文有感
PPP模式自2014年的大力推广，由落地率不足5%至今日的泛化和滥用，也仅用了2年左右的时间。它就像北京、上海的共享单车一样，经历了曾经的辉煌。 国家在推广PPP模式时，将其作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措（42号文原话），但在实践中却产生了地方债的不断扩大，违法、违规融资等诸多问题。92号文强调规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量的目的无可厚非，但严格清理是否能够解决问题？ 清理中和清理后势将面临着许多问题和矛盾，甚至纠纷，笔者将讨论92文执行过程中的一些实际问题，并提出相应的解决方案。 首先讨论的问题包括： 一、地方政府官员能否把好入库关？项目能否入库，解决的是项目识别的问题，这些问题包括：1. PPP模式的鉴别标准。即哪些项目适合做PPP，哪些不能，这需要准确把握PPP项目的特点及内涵。对此政府文件并没有一个清晰的界定，许多业内专家的看法都不一致，而有些地方的文件将是否“入库”作为衡量是否为PPP项目的标准？ 因此对于地方政府官员的能力和水平，心存疑虑。2. 程序上的识别。即项目是否具备两评一案及其他审批手续，
这是政府官员的特长，无需担心。3. 具体项目的特点。有些问题比较简单如商业项目、单纯工程项目不能做PPP，但有些捆绑项目中既有公益也有商业项目时，是否能够识别？ 如有一定历史的小镇，多年没有改造，它可以做成棚户区，也可以做成特色小镇，也可以做成旅游项目，也有的将商业用地捆绑提高社会资本的参与度。有的医疗PPP项目，社会资本负责医疗设备的维护，许多专家将其理解为“运营”，有的理解为“特许经营”。这里需要区别“维护”与“运营”，“特许经营”的区别和关系。4. 关于绩效付费。绩效付费的标准如何掌握？ 实践上，地方政府或咨询公司的方案起草的标准各异，并不易鉴别。PPP项目有可用性付费、使用量付费和绩效付费，是否从此就取消了另外两种付费方式？ 5. 回购和担保条款的识别。简单的容易识别，如果使用了不同的语言来表达，如何识别？6. 明股实债。该项条款在实施方案和合同中的表达法不同，也不是从表面上能够直接给出答案的。7. 固定回报。这是实践中最难以把握的概念。许多专家的意见不一致，有的认为固定回报率为固定回报；有的理解为保证投资固定成本和收益为固定回报。实践中它的使用也有所差异，在“香港汇津公司与长春市政府的污水处理纠纷“中，双方对此有争议。法院的判决也不具有权威性。但难点在于国家的法律、法规、政府文件和司法解释，对于“固定回报”都没有明确的界定和解释，更没有适用的条件和标准。对此
负责入库管理的政府官员能否做好这项工作，笔者同样不敢肯定。8. 其他不适宜做PPP的项目包括哪些？ 如项目资本金性质、比例，采购中公开招标与竞争谈判、磋商程序的运用，二次招标问题，中标后第三方的介入，转让、股权转让等，在实践中如何把握？ 这着实考验入库官员的智慧。入库管理人员可能将其简单处理，不许入库。这对于“万众创新”是否合适，值得深思。项目识别看似简单，笔者参加了多次的入库评审工作。许多专家对PPP的意义和内涵都莫终于是，对于复杂的项目的政策界限也把握不准，需要研究和讨论。而目前政府官员是否能够具备这样的“火眼金睛”？ 是否能够识别出 “真假PPP”? 这令笔者十分担忧。 二、能否做到将不合格的项目清理出库？ 有些问题如缺少审批程序即“两评一案”或其他的手续不全，入库一年后未有进展的，超过10%红线的等问题比较好解决。 但清理出库将面临更多的难题。 1.未按规定转型的平台公司作为社会资本方的确认标准。有的平台虽然登记为独立运营的公司法人，但实际上仍然是政府的融资平台。这种情况如何处理？ 2.关于违规担保，违规举债等问题也较为复杂，其识别标准即使是执业律师也并非易事，一般的行政人员能够胜任？ 三、清理出库后项目的损失和纠纷责任问题 2002年国务院办公厅下发了《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》即国办发（2002）43号文。该文认为，