ppp项目实施方案编制中的常见法律风险评析以《某水利工程ppp项目实施方案》为例

ppp项目实施方案编制中的常见法律风险评析以《某水利工

程ppp项目实施方案》为例

PPP项目实施方案为PPP项目的核心文件，按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）的规定，PPP项目实施方案必须依次注明如下内容，图示如下：图1 PPP项目实施方案包含内容图

在包含如此7大部分内容的PPP项目实施方案中，涉及众多法律问题。同时因PPP项目本身的复杂性，以及具体PPP项目的特殊性等，PPP项目实施方案在编制过程中，须以合法性为基础予以编制。据此，本文以作者曾提出法律审改意见的《某水利工程PPP项目实施方案》为例，指出PPP项目实施方案编制中的常见法律风险，并予以评析，不一定正确，仅系个人意见，欢迎方家指正。

一、PPP项目实施方案中相关主体定位的法律风险评析 《某水利工程PPP项目实施方案》对相关参与主体的角色定位如下：

“1、项目发起人：某区人民政府、某水利投资有限责任公司（以下简称“某水投公司”）。2、项目实施机构：某区水务管理局。3、项目业主：XX公司（由某区政府与某市政府新设或指定已成立的公司）4、项目公司：某水投公司、某

区人民政府和中标社会资本为本项目实施合资组建形成的公司。5、政府出资人代表：XX公司。” （一）对于PPP项目发起人的主体定位

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条的规定：“……。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。（一）政府发起。财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（二）社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。”因此，对于PPP项目的发起人，有且仅有两类：政府或社会资本。图示如下：图2 PPP项目发起人

因此，对于《某水利工程PPP项目实施方案》中发起人由某区人民政府、某水利投资有限责任公司共同作为PPP项目发起人，但某水利投资有限责任公司又非社会资本方，如此主体定位，与《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》的相关规定，存在不一致的地方。 （二）对于PPP项目SPV与项目法人的主体定位 根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南

（试行）的通知》第二十三条的规定：“社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”《某水利工程PPP项目实施方案》规定项目公司（SPV）由某水投公司、某区人民政府和中标社会资本为本项目实施合资组建形成的公司，但是，某水投公司的主体身份并非政府指定的相关机构，《某水利工程PPP项目实施方案》已经规定了政府出资人代表为XX公司。另外，将项目公司（SPV）与项目法人分设，虽然法律上并无禁止，但是在《某水利工程PPP项目实施方案》的前后文表述中，将项目公司（SPV）与项目法人在局部章节中表述混同且对整个项目的方案设计也前后不一。

二、PPP项目实施方案验证与审核的法律风险评析（一）PPP项目实施方案验证与审核的主体及流程

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十二条的规定：“财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。”图示如下：图3 PPP项目实施方案验证与审核流程图