城镇化发展与耕地保护问题研究
【摘 要】城镇的发展必定要占用一部分土地。城镇化建设与耕地保护之间存在一定的矛盾，问题的关键在于如何处理城镇发展与耕地保护之间的关系，找到城镇化发展与耕地变动的规律，提出城镇化过程中耕地保护的相应措施，坚持在保护中发展、以发展促保护，进而实现城镇化发展与耕地保护双赢。
【关键词】城镇化；耕地保护；研究
1.城镇化建设和发展需要一定土地做保障
城镇化是社会经济发展必然趋势和要求，改革开放以后，我国城镇化进程明显加快，特别是以党的十八大为契机，中国的城镇化将进入一个加快发展的新阶段。在未来的近50年中，有约5.5亿农村剩余劳动力进城，为城镇人口。城镇化意味着更多新兴城市的崛起，农村人口将进一步减少，将有更多的人居住在城镇。增加的城镇人口对住房、公共设施和环境等一系列的需求也相应增加，同时现有城市居民消费水平的提高和新增城市建设都将直接带动城市建设用地需求，随之而来的城镇用地压力无论是从规模还是力度上都将明显超过现在水平。大量剩余劳动力的出现和转移，给城市用地带来压力，这是客观的事实。城镇化的不断发展已经给我国耕地保护造成了巨大压力，在今后的几十年内耕地保护可谓任重而道远。因此，应慎重考虑各种建设用地对耕地的占用，尤其应重视我国城市化进程中可能出现的新的盲目性，出现新的圈地、占地热，应采取有效措施加强耕地管理与利用，减轻城市化对我国耕地的压力，保证我国的粮食安全。
2.城镇化发展与耕地保护之间存在矛盾的对立统一
随着城镇化水平的提高，从长期看，城镇化发展有利于耕地保护。
城市本身就是集约化的空间组织形式，一方面，城市容纳人口多，城市人均用地比农村人均用地少，土地利用集约度高。虽然城镇化过程中城镇人口的增加必然要占用相应的居住用地、交通用地，但在既定的人口总量条件下，乡村人口的人均占地面积大于城镇人口，人口城镇化不仅不会占用更多的土地，还会节约土地。随着城市化的发展，城市土地利用方式还会由粗放式逐步转变为集约式。这与农村人均用地相比较，城市土地集约度较高。我国历年城市与农村人均居住面积有逐年增加的趋势，但农村始终比城市高出大约2～3倍。此外，城市规模越大，城市的中心功能越强，人均用地就越少，这是地价发挥调节作用所致。很明显，城市单位土地面积人口承载量远高于农村，虽然随着时间的推移，两者都呈上升趋势，但农村单位土地面积人口承载基数大，并且增长更快。另一方面，城镇化能促使农业人口向城市转移，这样会释放一定量的宅基地和非农用地等农村土地，只要及时将这些释放出的土地进行合理的土地整理，释放的土地转化为耕地，就会缓解耕地压力。并且农业人口的减少，有助于农业规模经营的发展及农业生产力的提高。
3.城镇化发展与耕地变动规律
随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。同时，按照城市用地增长弹性系数（城市用地增长率/城市人口增长率），适当留有发展预留地也是应该的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。从耕地变化的趋势来看，耕地减少的幅度逐渐缩小，锐减趋势开始得到控制。不同时间序列耕地面积综合增长率的计算结果，从不同侧面反映了耕地面积变化幅度和变化规律，所揭示的共同规律是耕地逐年递减的幅度正在降低，城镇化水平的提高和耕地总量的减少以及与耕地减少量呈现出一定的规律性，那就是随着城镇化水平的提高，耕地总量的减少和耕地的减少量是递减的。这在一定程度上表明，耕地减少的势头在一定条件下是可以控制的。随着城镇化的发展，土地集约利用程度的提高，耕地的减少幅度应呈现出一种先上升后下降的变化态势。这一规律是由城镇化水平与土地集约利用度之间存在的密切关系而决定的。城市规模越大，土地集约利用程度越高，也就意味着城镇化水平越高。显然，城镇化建设有利于提高土地集约利用程度，从而可以减缓耕地减少的强度甚至可以扩大耕地面积。
4.缓解城镇化发展与耕地保护之间矛盾的途径
4.1选择与国土资源条件相适应的城市化发展方式和速度
当前我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从世界各国的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期，如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。近几年，一些地方盲目设立各种开发区、工业园，占用了大量耕地。一些开发区根本不具备招商引资的条件，造成大量土地荒芜。据统计，全国开发区土地有43%闲置。各地乱占、浪费耕地的情况相当普遍，有的地方随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行/零地价；一些企业动辄占地几百亩甚至数千亩；有的城市建设摊子超大，盲目扩大城区，搞大广场、主题公园，占用了大量好地。这种乱占耕地的行为不能再继续下去了，对违法占地行为必须依法惩处。国外的耕地保护与城市化发展互动的历史经验告诉我们，城市化与耕地不仅仅是简单的占用与被占用的关系。其中的关键在于要选择与国土资源条件相适应的城市化发展方式和速度。城市化滞后或超前于工业化对耕地的利用都是不集约的。在保持城市化与工业化同步发展的同时，应结合城镇发展及时合理调整村镇结构，突出中心镇、中心村，避免零散布局，同时加大土地整理的力度，有效保护和增加耕地面积。事实证明，只要选择了合适的城市化发展道路和进程，就能够充分发挥城市化集约用地的优势，从而直接减少耕地占用，有利于耕地保护。
4.2积极发挥中央政府和地方政府的作用
统筹协调保护耕地与建设用地之间的矛盾，需要积极发挥政府的作用，而不能单纯依靠市场手段来调节。但是，由于所处管理位置上的差异等各种原因，中央政府和地方政府有着不同的态度。中央政府更多关注的是带有全局性、战略性
的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等；而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，如工业发展、城镇建设、土地资产性收益等。实行省以下土地垂直管理，目的是要强化中央和省级政府的宏观调控能力，保障国家土地资源利用的全局性、战略性目标能够得到落实。
4.3借助科学技术提高耕地产出能力，提高现有城市用地的集约利用水平
我国城市用地的经济产出率目前总体上还处于较低水平，如果加强对城市现有工业企业的技术改造，提高科技含量，实行集约用地，我国城市工业用地地均产值即可大幅提高。如果加强现有企业的技术改造、促进企业向各类工业园区集聚、及时实现产业结构的升级，则可大大提高城市用地的产出水平，提高城市土地的集约利用度，从而缓解经济发展和城市建设对用地的需求。
4.4改革征地制度，完善征地程序
我国耕地本不富余，但很多地方不能很好处理城镇化进程与粮食生产的矛盾，挤占了不少耕地。近年随着征地规模不断扩大，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大。全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。二是农民权益得不到保障。一些地方甚至把农民的土地作为生财之道，违法违规征地时有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素。这些问题暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。因此，党的十八大明确提出要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。 [科]
【参考文献】
[1]吴松伟，张集彩.城镇化进程中农村体育生态化服务体系研究[J].孝感学院学报，2012（04）.