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关于我国国家审计体制改革的设想
作者：陆迎霞
来源：《经济师》2009年第04期
摘要：我国在建立国家审计制度的初期，选择了隶属于国务院的行政型审计体制，相对于立法型审计体制而言，行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩，尤其会影响到审计机关的独立性。文章基于我国的基本国情，深入分析了在我国建立立法型审计体制的可行性，从我国改革开放建立经济特区的角度，提出了改革的总体设想和改革的步骤、措施。 关键词：国家审计体制 改革 设想 中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1004-4914(2009)04-175-02
审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指国家审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论国家审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。
我国审计制度是在1983年建立的，现行的隶属于国务院的行政型审计模式是符合当时我国国情的，但随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府职能的转变，社会主义民主政治的发展，现行国家审计体制已不能很好地适应新形势的需要，关于审计体制改革的观点是各式各样，逐渐形成了“立法论”、“审计院论”、“双轨制论”、“垂直论”、“升格论”、“独立论”等多种观点，呈现出“百花齐放”的格局。
一、“立法论”体制改革分析
“立法论”观点是目前比较主流的改革观点，其主张被理论界认为是最理想的。本文也主张实行立法型国家审计体制改革，理由如下：
1、人民代表大会制度为我国实行立法模式审计体制提出了要求，也提供了条件。我国实行人民代表大会制。全国人民代表大会以及它的常务委员会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政
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体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段，那么这种监督工作就不会流于形式。从某种意义上讲，这也是我国现行政治框架对国家审计机关行政型模式向立法型模式转变提出的要求，同时也提供了先决条件。
财政制度是国家政治经济制度的根本所在，最高权力机关的“最高”属性就应该体现在其对国家财政的掌控上面。纵观世界各国的立法机关，普遍为强化预算监督而注重加强与审计监督的联系，而且通常通过宪法或法律制度，把这种联系确定和巩固下来。由于预算的专业性，“立法机关要想真正掌握国家预算权和预算监督权，就必须有一种强大的专业支持，这种支持只能来自国家审计。”但从中国的实际情况看，预算执行审计是在政府的控制下，那么人大预算监督的空洞和乏力不仅从理论上还是现实上看都是必然的。因此，为加强和完善人大的预算监督权，必须将国家审计机关的政府隶属关系改为人大隶属关系，国家审计应该把维护、完善人民代表大会制度以更好地服务于人民群众作为首要任务。
2、充分发挥国家审计功能的需要。在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民，人民是国家一切财富的所有者。社会财富归全民所有，并不等于人民亲自去经营管理，而是要通过能够代表人民意志的各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理。各级政府在接受人民委托后，就承担了公共受托经济责任，国家审计是政府公共受托经济责任履行的监督者，并要将政府公共受托责任的履行情况报告给人民。因此，国家审计的这种本质决定了必须将国家审计机构置于立法机关即人民代表大会之下，才能使其功能得以充分发挥。石爱中曾提出：“与民间审计和内部审计相比，国家审计有一条独有的功能转换规律：当国家审计属于行政服务范畴时。其作用主要是内部的和经济的；当国家审计纳入立法服务范畴时，其作用就会转变成主要是外部的和政治的，因为它构成了行政行为之外的政治程序的一环。” 3、符合当今世界国家审计的发展规律。计划经济时期，政府直接管理经济工作，导致了国家审计机关不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上，而是直接服务于行政机关对国家经济的管理上。在市场经济条件下，资源主要靠市场配置和调节，国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。随着我国经济体制改革的深入，市场经济管理体制的确立，政企职能将彻底分开，为建立小政府大社会的管理模式奠定了基础，也为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。
放眼世界，不难发现，大多数实行市场经济体制的国家，大都建立和实行了立法控制下的透明、公开的公共财政制度，而这些国家无论采取什么样的审计体制模式，共同的一点，就是审计机关基本是不受政府领导或控制，近几十年来，大约有50个国家的审计从政府系列中转出，比如，瑞典、泰国已朝立法型体制纷纷转型，并将审计的服务重心定位在立法机关及其财政监督职能上。如果中国建立市场经济体制和公共财政制度的步伐不停止的话，那么中国国家审计的发展还能背离于世界审计这种发展规律吗?李金华曾明确指出：当前，中国审计机关是世界上为数不多的隶属于政府体制的国家之一，而审计机关独立于政府又是一种必然发展趋势。
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4、我国国家审计已经在立法型模式上进行了尝试，符合我国国家审计的发展趋势。审计法第四条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。
从操作角度看，政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法一方面反映了我国国家审计服务于国家最高权力机关，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和权威性，理清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系，以及国家审计在国家行政与立法职能关系中的地位与作用；另一方面反映我国加强和完善人大监督的意愿，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的一种过渡。
二、“立法论”体制改革的设想
从上述分析我们可以得出这样的结论：将我国国家审计体制由行政型改为立法型。不仅在理论上，而且在现实上都是可行的。
在我国，全国人大作为最高权力机关，不但享有立法等决定权，而且还享有广泛的监督权。现行宪法规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。全国人大设置专门委员会是为了履行好宪法和法律赋予的立法和监督职能。鉴于社会主义市场经济条件下立法工作的不断发展，法律体系的不断完善，人大监督职能的弱化已随之凸现，强化人大监督已势在必行。因此，从更有效地行使对行政司法机关广泛的监督职能和进一步发挥人大作为权力机关的作用角度看，增设人大的专门监督机构是完全必要且有充分依据的。
为此，在全国人民代表大会内设立专门的审计委员会，即把现属于国务院领导的中央审计署划归全国人大。审计委员会作为人大专门委员会之一，属于人民代表大会的机构，其工作直接向全国人大及其常委会报告，加强对中央政府经管全国公共财产、资源所负公共受托责任的制衡机制，并在法律中明确审计长的任免、任期、经费来源等确保国家审计独立性的有关条款。从而提高审计监督的法律和权力地位，大大地保障了审计监督的独立性、权威性和有效性。国家审计机关独立于政府之外，是人民对政府充分发挥其监督作用的条件，也使政府增加了透明度，以能够得到人民的充分信任支持。