宿迁市“南北共建”开发区土地利用与空间配置分析
摘 要：通过对江苏省宿迁市的6个“南北共建”开发区走访和调查，分析了在江苏省宿迁市不同县区内出现的共建开发区模式对土地利用的积极影响和共建开发区在土地利用与空间配置中存在的问题和不足，进而探寻解决问题的对策和措施。 关键词：“南北共建”开发区；土地利用；空间配置；宿迁 “南北共建”开发区是在江苏省政府的统一部署下，在苏北地区设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为“区中园”，由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作。作为一项新生的开发模式，它打破了传统的以自然地域来划分经济区域的管理和开发模式，开创了政府间合作的新形式。然而，在该模式的土地资源的利用状况却值得关注。
开发区土地资源利用研究要追溯到20世纪80年代首批14个沿海国家级经济技术开发区的建立，当时较多的关注开发区的经济效益[1]和规划建设[2—3]；20世纪90年代以来，学着们对开发区土地利用集中在土地集约利用的评价及评价指标体系的建立，少量涉及开发区土地闲置以及欠发达地区的土地成熟化利用[4～7]；吴郁玲，曲福田（2006年）通过对江苏省开发区土地集约利用进行定量化评价[8]；何书金、苏光全（2001年）阐述了中国开发区闲置土地划分为规划控制型、区位不理想型、经济实力欠佳型、开发效益较低型和技术支撑不够型等五种类型[4]；学术界的研究对苏北欠
发达地区土地开发利用具有理论方法和实践上的前瞻性的指导作用，但也存在一定的不适宜性。本文通过对地处江苏省区域发展洼地的宿迁市的苏州（宿迁）工业园、吴中（宿城）工业园、张家港（宿豫）工业园、昆山（沭阳）工业园区、吴江（泗阳）工业园区、常熟（泗洪）工业园区等六个南北共建开发区的走访和调查，从开发区所在地区的宏观视角上分析了在宿迁市不同县区内推行的“南北共建”模式对苏北地区城市化进程、苏北地区开发区土地开发方式和开发强度以及对开发区周边农村土地利用的积极影响，接着着重分析了南北共建开发区土地利用率较低、存在严重的区域“孤岛”现象和园区道路规划建设及交通组织中存在的问题和不足，进而探寻解决问题的对策和措施。
一、“南北共建”开发区模式对土地开发利用的积极影响 当前南北共建开发区中正处于初期发展建设阶段，虽然各项配套设施尚不完备、园区功能体系还不完整，但已在部分区域内呈现出该开发模式对苏北土地利用带来的积极影响：
1.推动苏北城市化进程。苏北地区原有的开发区的工业基础和经济基础较为薄弱，单一的经济功能区定位促使其更注重于开发区的经济功能，生产、生活的配套服务设施相对滞后，造成了苏北开发区长期的区域功能单一，常住人口难以满足开发区工业发展的人口门槛等问题[9]。苏北地区的城市化进程大多通过开发区内的城市地域范围的扩展、基础设施建设和非农产业发展水平来推动的。
宿迁的“南北共建”开发区，吸收了苏南地区的开发区的经验和教训，一方面安排开发区工业用地、居住用地和生产、生活服务设施用地，并优化土地利用结构；另一方面通过一些大企业的引进和集聚，促使其周边地区的人口（尤其是农村中具有一定技术经验的外出务工人口）转向园区内集聚。园区生活的居民生活方式和思想观念也在不断城市化，而区域内单位土地产出中工业产值比重的快速提高则是城市化进程加快的直接体现。
2.提升苏北开发区土地利用强度。“南北共建”开发区充分利用苏南开发区在招商引资、资本、人才等方面的优势，进而推动苏北地区开发区土地开发方式的改进和强度的增强，所以该模式可看作是一个特殊的“通道”，在这一“通道扩张”的过程中“传输”着对土地开发利用水平极为相关的经过苏南地区实践检验的管理方法、规划理念，以及企业的高质量和高速度地引进与集聚，在一定程度上推动部分苏北地区土地的高效利用[10]。
在管理方法上“共建”开发区的运作以苏南为主，主要依托苏南对口开发区实施开发、建设、管理。“共建”开发区组建了相对独立的具有开发区功能与权益的管理机构（“共建园区”管委会）和具备市场运作功能、能进行独立投融资的开发主体（“共建园区”开发公司），实施分期滚动开发。通过具有企业性质的开发公司进行开发运作，有效地缩短了土地开发周期和企业从签约到投产的时间差，有助于减少开发区土地闲置现象的发生。
“共建”开发区的规划理念上借鉴苏南开发区规划建设中的成功经验，结合苏北当地实际进行规划布局，使苏北地区出现全新的开发区土地开发方式。例如：苏州（宿迁）工业园区的规划借鉴苏州工业园区规划建设中的经验和规划理念，在生产区域集中布置员工集宿用地，满足企业需要，方便员工生活。又通过分等级设置商业布局，规划建设一个商业中心和四个邻里中心。商业中心为共建开发区和周边区域服务，邻里中心为社区服务；居住小区以邻里中心为圆心展开，小区之间既相对独立，又有机组合，既有助于公共环境的设计，又尽量做到节约用地。
“共建”开发区的招商引资和经营管理工作上，充分利用了苏南开发区过硬的招商品牌、丰富的招商经验以及与企业（尤其是一些“长三角”的规模较大、产业链较长的企业）的空间接近性和产业关联性，推动了规模较大企业的高质量和高速度地引进与集聚，极大地提高了土地开发强度。据统计，在规模较大的位于宿迁市泗阳县吴江（泗阳）工业园区约有30%的入驻企业为苏州（苏州市为宿迁市的共建方）客商直接投资，而这些企业的总投资额约占园区内企业总投资额的45%以上，极大地提高了苏北地区土地单位面积的投资额。而就土地产出方面而言，“南北共建”开发区内一批知名企的相继投产，如苏州（宿迁）工业园的荣华食品、可成科技集团、吴江（泗阳）工业园区的千仞岗服饰，使宿迁部分地域内土地的当前价值和远期价值得到了巨大的提升。
3.优化周边农村土地的利用。苏北地区原有的经济开发区大多设立在城乡结合部，而在苏北开发区中”南北共建”开发区在空间结构上多位于其上级开发区的边缘地带，或与上级开发区之间设置一定范围的缓冲地带为以后的发展预留空间，由于苏北大部分城市的每个县区都设立了一个“南北共建”开发区（见图1），所以“南北共建”开发区处于苏北城乡二元经济和社会结构交锋的最前沿地带。
图1 “共建园区”周边空间关系示意图
在宿迁的部分区域内已经呈现出“共建”开发区较为积极地影响着其周边农村土地的利用和开发，并在一定程度上推动了社会主义新农村建设。首先，部分“共建”开发区出于工业发展的需要，对土地资源开发和利用的主要着眼于工业生产上，从而造成了居住用地、公共服务设施用地的建设严重滞后于工业区的开发，工业区与生活区的建设与发展严重失衡。这一短时期内难以解决的现实矛盾，直接诱发了在一些“共建“开发区附近农村居民点内“共建”园区的生产、生活服务的相关产业的快速发展，进而一定程度上促使当地农村社会生产和生活方式向城市生活形态的转变。例如：在吴江（泗阳）工业园区西侧的农村集居点内出现了大量为“共建”园区配套服务的购物、餐饮、房屋租赁等行业。其次，当前南北“共建”开发区正处于初期开发建设阶段，对农村集体用地的大量征用，并对农户的集中安置，使分散的农村人口向社区集中，间接地推动