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论农业现代化背景下的我国农地流转
作者：王晓燕,段林春
来源：《经济研究导刊》2010年第17期
摘要:农业现代化是国家现代化的重要组成部分。在我国加快农业现代化的背景下,依法鼓励农户通过多种途径进行土地承包经营权流转,是实现农业规模化经营进而实现农业现代化的路径选择。当前,我国农地流转处于探索阶段,农地产权残缺、土地流转市场机制不健全和农村社会保障制度的滞后是农村土地流转的现实约束。农地的合理、有序、健康发展有赖于农地产权制度的改革、农地流转相关法律法规的完善和农地流转市场的健全。 关键词:农地流转;产权;农业现代化
中图分类号:F321.1 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)17-0045-02 引言
伴随着统筹城乡协调发展的深入和农业现代化进程的加快,我国经济步入以工促农,以城带乡的发展阶段。农户非农收入在其总收入中所占的比重不断增加,农地流转呈现出加快趋势。农地的流转在较大程度上降低了土地细碎化,优化了土地资源的配置,提高了农业生产率。然而我国是一个人均耕地少、人地关系矛盾突出的国家。在这种形势下,农村却存在大量的土地闲置甚至抛荒的现象。另外,农村土地细碎化、流转不畅等因素阻碍了农村土地的规模化经营,不利于农业的集约化和效益最大化,也不利于推动农业现代化进程。所以,研究我国农地流转有利于引导并解决好农村土地流转过程中出现的新矛盾、新问题,有利于促进农村土地规范、有序、合理流转,有利于加快农村经济的繁荣发展。 一、农地流转与农业现代化关系
“三农”问题的核心是农民问题,农民问题的核心是创收问题。而解决创收问题的关键就是进行农地适度规模经营,发展现代农业。党的十一届三中全会明确指出走中国特色农业现代化道路的基本方向。由此可见,农业现代化是国家现代化的重要组成部分,没有农业现代化就没有国家的现代化。所谓农业现代化是指依靠现代化物质条件装备农业,是土地、资本、劳动力三大生产要素得到优化配置。国际上比较认同的现代农业指标为[1]:科技对农业的贡献率为80%以上,农产品商品率在95%以上,农业投入占当年农业总产值的比重在40%以上,农业劳动人数占全国劳动力总数比重低于20%。但根据相关研究表明:我国相应的农业现代化指标远远低于美国等发达国家。究其制约因素,主要是农业规模经营程度低,流转不利[2]。据农业部统计数据,2007年末,全国农村土地承包经营权流转面积达63 723亩,占家庭承包耕地总面积5.2%;2008年,土地承包经营权流转面积达1.06亿亩,占承包耕地面积8.7%,比上年提高3.5个百分点;2007年,东、
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中、西部地区流转面积占总承包面积比重分别为5.88%、4.77%和5.33%。从以上数据可以看出,我国土地流转呈现加快趋势,在经济比较活跃的东部地区土地流转比例较高,但总体流转程度偏低,农业生产经营的组织化程度不高。另外,考虑到我国人多地少,农民比重大且不易在较短时期内转移的国情,加快土地流转促进农业现代化不是一蹴而就的事情。我们应当立足国情,通过正确引导农民依法自愿流转土地,逐步实现适度规模经营。在有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等微观经济主体,来促进农业现代化和农村经济的发展。 二、学术界关于土地制度改革的探讨
“劳动是财富之父,土地是财富之母”,这是政治经济学的一个重要论断。土地作为农村一种重要的生产要素,其核心是产权问题。新制度经济学家认为,产权是一种社会关系,是规定人们相互行为关系的一种规则。产权经济学大师德姆赛茨认为:产权是界定人们受益或受损的权利。依民法界定和权利束理论,产权是一组权利束,包括占有权、使用权、收益权、处置权等。产权实质上是一套激励和约束机制,产权安排直接影响资源的配置效率。一个社会经济绩效如何,最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。科斯指出在交易费用为零时,不管权利初始安排如何,当事人之间的谈判都是帕累托最优的,即产权的初始状态与效率无关。由科斯定理我们可以看出产权界定的重要性,只有清晰地产权界定,通过市场机制,资源才能得到最有效率的配置。自建国以来,我国农村土地制度改革经历了土地改革—初级农业合作社—高级农业合作社和人民公社—家庭联产承包责任制的历史变迁,农地产权由最初的私人所有演变为集体所有,经营方式由集体经营变为家庭承包经营。目前,我国有两种土地公有制度:全民所有制和集体所有制。土地全民所有制主要是指城市的土地归国家所有,其权利主体是国务院和各级政府。这种土地产权主体界定清晰,土地市场比较健全。集体所有主要是指农村土地除国家法律规定属于国有的以外归农村集体所有。农村的集体所有权主体有三级:乡(镇)农民集体、村农民集体、村内农民集体。这种所有权主体的多样化使得集体中的任何一个人他是所有者,他又不是所有者。这种“既是你的,也是我的,从而是大家的”公有制关系构成了个人二重规定性[3] 。这造成了集体土地产权残缺,土地流转不利,矛盾纠纷不断。因此,需要探索一条新的制度安排来解决由于产权问题造成农地流转不利的局面。目前,提出进行集体土地产权制度改革的思路主要有三种:土地国有化、土地私有化、坚持集体所有。土地国有化论者(何炼成等)提出集体土地国有化和农地产权家庭化。农地产权家庭化是指将现行的土地农户承包责任制转变为农业家庭占有产权制,即农户可以占有、使用和支配土地的产权,可以出让、出租、出卖、继承这些土地产权[4]。土地私有化论者主张(杨小凯等)认为土地私有产权制度的确立,是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件,只有私有化才能消除代理人的寻租行为[5]。集体所有论(温铁军等)主张在现有农地集体所有制前提下,赋予农民除集体所有权以外其他全部权利,使其所有权主体具体化,个人化[6]。这三种土地所有制改革的思路分析起点均是土地使用权稳定性及土地交易效率。但是坚持和完善农地集体所有制是主流观点。现行的集体所有、家庭承包经营的土地制度是符合我国基本国情的。不存在永久、有效、完美的制度,而且目前的农村集体所有制出现的种种弊端,不在集体所有制本身,其根源在于土地产权残缺、流转机制不健全和农村社会保障制度的滞后。这些问题的解决不应从改革制度本身出发,而应从制度的完善出发。因此,目前农地产权改革起点仍是坚持农村土地集体所有,主要任务是产权关系和经营方式的改变。
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三、农地流转的现实约束
1.农村集体土地产权残缺。我国法律确定了归属性质的农地产权,即“属于农村集体所有”。但是这种农地集体实行三级所有,形成了多元所有权代表,产权主体不明确。而且,村民与村集体组织或村民委员会是委托—代理关系。每个人都是“经济人”,都追求自身利益最大化,所以,委托人和代理人的利益目标常常发生错位和冲突,这就产生了“委托—代理悖论”[7]。而且,在巨大的流转利益驱动下,引发了利益集团在土地产权市场中为权益而争,土地收益进入个人或单位腰包,农民权益得不到保障。
2.土地流转机制不健全。土地流转机制不健全有两方面原因:一是农民法律意识淡薄,农地流转得不到有效的规范。农地流转虽然早已存在,但大多数都在私下进行,多数是口头约定,这导致流转期限不明确,交易双方权利义务也不清楚,造成集体土地流转市场自发和混乱。二是缺乏流转服务平台。流转信息咨询、价格评估等配套设施不健全导致信息封闭和不对称,增加了流转双方的交易成本。
3.农村社会保障体制建设滞后。土地强大的社会保障功能使部分农民把它视为命根子,这就造成农民即使抛荒土地,也不轻易放弃承包土地的现象。进城农民有的将自己的土地交给亲朋好友代耕,还有一部分土地摞荒,造成了土地资源的严重浪费。另外,农业的弱质性导致了农业的比较利益呈现每况愈下的情形,兼业化现象比较普遍。因此,在没有建立较为健全的社会保障制度的条件下,就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力。 四、政策建议
1.理顺产权关系,明确界定土地产权主体。实践充分证明,确权是土地流转的前提和基础,是土地进入市场交易的逻辑起点。所以,要从法律上进一步明确土地的权利主体,让农民享有充分的土地所有权、收益权和转让权。政府应当提供保护农民土地权益的制度性基础设施,包括颁发有物权含义的土地长期使用权证,进行土地的登记、土地流转的信息登记等。加强对基层干部政策法律法规培训,明确界定地方政府在集体土地流转中的地位、职责和作用,做到只管理,不介入。
2.健全土地流转管理和监督机制。首先,加强土地相关法律法规的宣传力度,培养农民的法律意识。其次,建立健全土地承包经营权流转市场,按照“依法、自愿、有偿”原则流转。最后,逐步建立完善的流转服务平台。在有条件的地方建立流转服务组织,为流转双方提供流转信息、流转咨询、纠纷调节等服务。
3.建立和健全农业风险保障机制和农村社会保障制度。宪法规定每个公民都享有社会保障权,政府应当逐步建立起从最低生活保障到农村养老、医疗、生育、伤残的农村社会保障体系, 使农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。同时,还应增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力,促进城市二三产业的发展,吸引更多农民进城务工。所以,只有健全的保障制度才能消除农民的后顾之忧,推动农民转出土地,实现土地规模经营,顺应农业现代化道路。