强化税收职能和优化税收管理
理论界对税收职能的论述,虽然观点不尽一致,但不管怎样表述,税收的各种职能,最终都要通过税收征管来实现。征管工作的质量,对实现税收的职能有重大影响。要使税收职能作用能发挥到最佳状态,基本前提是有效的征收、规范的管理、严格的稽查,也就是税收征纳行为的法制化、规范化、科学化。 一
目前我国的税收征管和税制建设还存在诸多问题,严重影响和制约着税收职能作用的发挥。
(一)单纯追求收入目标,税收职能单一化倾向日益明显1994年税制改革以来,我国工商税收收入以年平均近1000亿元的速度递增。除了经济增长、加强征管等因素外,维系高增长的主要因素是政府行为和支持政府行为的税收“超常措施”。1993年全国范围“争基数”,全国工商税收收入比上年增长%,其中有个省(自治区)增幅在50%以上。1994年“保基数”,全国工商税收收入又比上年增长%。此后几年工商税收收入计划任务数一增再增,税收收入形势一年比一年严峻。为了完成任务,各级政府和财税部门继续采取“超常措施”,“寅吃卯粮”、“无税空转”等现象日益公开化、普遍化。南方某市1998年国税系统担保贷款缴税和私人垫税近400万元,占全市增值税、消费税两税收入的%。 任务高压下的税收征管,其危害是显而易见的。其一,刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法,看似力度很大,实质上是对法律尊严的自我践踏。其二,大面积的超常征收,人为改变了正常情况下的税收数量和规模,掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程度,为宏观决策提供了虚假的数字依据。尤其是以“列收列支”为主要手段的税收空转,导致国家预决算失真,虚假的收入信息带来错误的支出安排。其三,组织收入工作的秩序和程序被打乱,一些地区陷入“一季度缓,二季度慢,三季度紧,四季度拼”的恶性循环。税收入库不是逐月按计划完成进度,而是季度、半年、年底呈现高峰,其他月份走入低谷,呈现出不规则的“M”曲线,不利于财政资金的合理调度,也不利于宏观调控政策的落实。更为严重的是,身为执法者的税务机关借助纳税人预缴税款确保收入进度,正常的征纳关系演变成一种互利互惠的协作关系,执法职能受到严重削弱。 (二)一些税种先天不足,税收对经济调节乏力
税收的调节职能主要通过税种的设置、税率的设计来实现。我国政
府在税收立法时,十分重视税收的调节作用,一些税种的设置,首先考虑的是它的调节职能,其次才是收入职能。比如,消费税开征的本意是抑制超前消费和高消费,并通过抑制消费来抑制生产,税种设置“寓禁于征”的用意十分明显。土地增值税的税种设置目的是抑制房地产开发过热,抑制炒买炒卖房地产牟取暴利行为。固定资产投资方向调节税的税种设置目的,是限制固定资产投资规模,引导投资方向。
税种设置、税率设计的目的,最终要通过征收管理来实现。税收征管中的一系列问题,使一些税种的设置初衷大打折扣。现行消费税的征税对象主要是烟酒。由于大量的欠税和税收流失,该税种的调节作用无法发挥,与政策设计的初衷大相径庭。而且,从中央到地方,对烟酒税收的依赖程度越来越大,实际工作中采取了一些积极扶持政策,完全偏离了限制消费和生产的初衷。
税收调节乏力,还表现为经济的周期性波动中税收作用滞后于调控的需要。换句话说,某些税种的设置是为了限制某种倾向,但由于经济形势的变化,经济生活中出现的是截然相反的倾向,使得
税收调控无的放矢。比如,在当前投资和消费拉动作用不明显、市场低迷、物价走低、需要鼓励投资和消费的情况下,税收却在限制投资和消费。在房地产市场不景气、急需启动住房消费的形势下,税收还在“抑制房地产开发过热”。 (三)财务核算虚假,税收监督不到位
1.偷税逃税普遍化、社会化,税收差额严重。税收差额是衡量一国税收征管效率的重要指标。据调查,我国的税收差额大体在30%-40%。当前的突出问题是,一些不法分子大肆盗窃、伪造、倒卖和虚开、代开增值税专用发票,违法数额巨大,触目惊心。在少数地区,税收违法已经成为地方政府组织和引导下的统一行动。
2.财务核算成果人为控制,经营指标虚假。受各种利益因素影响,许多建有两套或三套账目,在上报经营成果或计算税金时,往往使用虚假账目,形成税收监督的真空。一些没有设立两套账目的单位,在财务核算上也掺杂许多虚假成分,看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的问题。虚假的财务核算不仅导致税收流失,还造成国民经济统计指标的失真。
3.某些腐败严重,侵蚀税基。负责人的腐败和政府官员的腐败一样,屡禁不止,局部地区愈演愈烈,已经成为社会毒瘤和顽症。尽管腐败的表现形式多种多样,反映在财务上,毫无例外都是化公为私,侵吞国家资财,侵蚀税基。 税收某些职能的弱化,并不是一个孤立的社会现象,而是涉及到一些体制的弊端,有着复杂的原因。
(一)思想原因——国民纳税意识淡薄
几千年的旧税收制度,是剥削阶级榨取人民血汗的工具,在人们传统的思想上对税收有一种抵制心理。新中国成立后,这种思想意识并没有随着国家和税收性质的改变而消除。我国没有经历资本主义商品经济的发展阶段,社会生产力水平比较低,税收意识的发育先天不足。改革开放以来形成的个体经营工商业户阶层,法盲、文盲比重较大,整体素质较低。纳税人税收意识和法制观念淡薄,是导致税收大量流失的直接原因。
(二)社会原因——整个社会的执法状况欠佳
为适应市场经济发展的需要,我国相继出台了大量法律法规,长期以来“无法可依”的状况逐步得到改善。但是,有法不依、执法不严、违法不究的问题一直严重困扰各级政府和执法部门。在这样一个社会大环境下,税收执法始终处在各种矛盾的焦点上,行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着严格执法。
1.税收保全和强制执行难。专业银行向商业银行转轨后,出于自身利益的考虑,往往以多种具体操作上的理由拒绝暂停支付和扣缴税款。金融部门为防范风险,实行贷款抵押,资产大部分甚至全部抵押给银行,税务机关扣押、查封财产,有时没有标的物。
2.法人案件处理难。一般说来,对纳税人个人的税务违章案件比较容易处理,而对法人涉税案件的处理往往会遇到来自地方的行政干预和社会的压力。的税收问题被查实后,政府一般要予以庇护,税务机关一般也要作出让步。一些地方普遍困难,税务机关在案件处理上,不得不考虑社会稳定和税源延续问题,因而手下留情甚至不了了之。
3.涉税违法案件处罚难。税收执法专业性较强,司法立案需要重新取证,一些涉税违法案件查处迟缓,久拖不决,处罚不及时、定案不准确、执法不到位的问题比较突出。许多税案重刑轻判,轻刑免判,置严格执法的税务机关于尴尬境地。税收执法中的一系列问题,很大程度上抵消了税收法制的刚性和震慑力,客观上助长了一些和个人的投机意识和侥幸心理。 (三)法制原因——税收立法滞后于改革进程
1.大部分税种没有通过人大立法,而是以条例形式发布,法规层次低,而且具体条款频繁修改,缺乏应有的权威性、规范性和稳定性。一些正在执行的条款不能作为认定纳税人犯罪的依据,客观上存在税务机关和司法机关执法上的双重标准。