从技术理性到政策属性
——规划管理中容积率控制对策研究
孙 峰
摘 要：容积率作为土地资源配置核心内容、微观密度控制的核心指标，因其独特的技术、社会、物权等属性，本应兼顾落实宏观密度策略、体现城市开发政策导向和维护社会公平和谐，因缺乏系统理论指导，在规划管理过程中成为备受关注和饱受争议的焦点问题，似乎成为“罪恶之源”。容积率管理如何才能走出目前的困境？本文从剖析容积率属性为切入点，尝试探讨适应当前规划编制与规划管理的容积率控制手段、对策和建议。
关键词：容积率 技术理性 政策属性 基准容积率 修正系数
1. 绪言
目前，在国内城市规划密度控制领域，与宏观密度管制理论研究的硕果累累形成鲜明对比，微观密度控制方面鲜有系统研究成果。由于缺少理论指导，宏、微观密度控制脱节，宏观研究成果通常也只能束之高阁，一直未能转化为微观密度控制手段。作为微观密度控制的核心指标，容积率确定总还摆脱不了“拍脑袋”的尴尬，其客观性、科学性、合理性和公正性也因此饱受“质疑”。此外，随着城市从管制型政府逐步向服务型政府转变，城市开发诸多领域“政府失效”，为避免市场行为的“公共利益冷漠”①带来公共利益缺失，城市政府需运用一定的市场调控手段来弥补。由于容积率可满足市场逐利目的，逐步演变成为城市政府最顺手的调控工具之一，只是没有明确的政策支撑，缺乏可行的操作方法，这种调控手段一直处于“合理不合法”的边缘。
结合深圳“容积率技术指引”和国家“控规编制和管理办法”两个课题调研体会[1]，笔者在这里谈一谈有关容积率控制的粗浅看法，观点或许非主流，但“百花齐放，百家争鸣”，旨在抛砖引玉，为容积率研究开拓一个新的视角。
1
2. 容积率管理从技术理性到政策需求
密度控制技术理性一般分为宏观和微观两个层面。宏观密度控制通常立足于城市环境容量、生态容量、公共设施容量、交通容量等因素的考量，通过技术手段研究城市各组成要素，包括物质、社会、人口、经济等各领域的城市活动或城市市政基础、公共配套等公共设施在城市空间上的分布强度；微观密度控制通常着眼于局部城市设计、空间景观、微观条件、视觉和心理等因素的考量，通过一系列的要素指标来控制建筑物空间布局、形体结构等。
微观密度控制应体现对宏观密度策略的落实和分解，这种逐层细化的容积率控制方法，似乎很具合理性和逻辑性。但城市规划天生就具有规定性、政治性，而非纯技术性或科学性的活动③，如同价格杠杆对市场的调控效应一样，容积率也同样具有落实城市发展政策、调控城市发展方向、引导城市建设空间布局和调控市场资金投向等政策属性，这也是规划管理适应市场经济的一种应对手段。
目前微观密度控制的核心载体和直接途径是控规。控规对密度控制主要是通过对容积率等要素指标控制来完成。但控规中容积率主要基于技术理性，政策属性根本无法体现。即使在规划编制中出于公共利益考虑，也只能是“特事特办”，政策需求被临时强加进控规指标中。由于缺少法律支撑和制度设计，这种“个案”行为，着实扎眼而令人心虚，虽有维护公共利益的初衷，但随时有可能成为以权谋私的“炸弹”。所以，规划管理往往不愿冒天下之大不韪，宁愿公共利益缺失，也不愿主动考虑。究其根源，在于目前规划管理体制、土地管理政策仍未摆脱计划经济思维的束缚，规划管理对容积率政策属性认识不够，容积率控制手段单一，似乎不将容积率纳入控规中“刚化”，则无法在规划管理中落实，容积率也一定会滑向“罪恶”的深渊；而纳入控规中似乎又缺乏明确的依据，控规也因此会缺失技术理性，控规“控而不规”，影响控规的严肃性和权威性。
笔者认为，在规划管理中，根据容积率属性特点和建设管理需求，将容积率指标按属性合理分离，采用差异化控制手段，如技术理性通过控规手段控制，政策属性在控规外通过其它手段控制，也许是解决容积率管理中存在问题的关键所在。深圳目前先后启动的“容积率技术指引”及“容积率政策研究”等两个课题，正是沿着容积率的技术理性和政策属性两个方向展开。
当前容积率概念有15种之多④。为方便论述，本文借用其中两个概念，将技术理性和政策属性层面容积率分别定义为控规容积率和政策容积率，并分别探讨控规容积率确定方法，
2
②
以及政策容积率的制度设计和控制对策等。
3. 控规容积率确定方法
3.1. 基于容积率管理为目标的建设用地梳理
城市如同复杂的有机体，建设用地如同其器官，功能不同应对应着不同的容积率控制手段。根据深圳和成都的管理经验，按容积率管理特点差异，将容积率控制手段和确定方法按用地分为四种类型，分别是：居住和商业办公用地、工业和仓储用地、市政基础设施和公共配套设施用地、混合用地等。
3.2. 居住、商业办公及商住混合用地容积率控制
由于居住、商业办公等用地，与土地区位、级差地租、城市交通、城市空间形态等关系最为密切，直接影响其它要素在城市空间上的分布，决定城市人口分布和规模。容积率控制应体现总量平衡，基于自上而下分配。
目前宏观密度分区研究成果多针对该类用地。由于宏观密度分区体现城市不同空间区位上资源条件和发展水平的不均衡，是大尺度、粗线条的密度分配，未能体现微观要素条件对地块开发产生的外部性影响和城市局部开发建设理念贯彻等，所以地块容积率确定需要根据微观条件进行局部修正。微观修正是基于宏观密度分区在微观层面对城市空间密度进行二次分配。
这类用地容积率确定方法，应以宏观密度分区为基础，构建微观密度分区基准模型，确定基准容积率和微观修正系数指标体系，依据一定的数学模型计算地块容积率。深圳和成都的做法比较类似，区别在于深圳作为控规编制依据，而成都则直接指导实施管理。
3.2.1. 构建微观密度分区基准模型
宏观密度分区模型构建，一般是在总体规划阶段，结合总体密度控制策略研究制定。微观密度分区模型是在宏观模型的基础上，结合规划编制和管理的要求进行深化和细化，包括对宏观模型可能存在的偏差进行适当修正，对密度分区边界进行规整，对密度分区等级进行细分等。图1和图2是成都和深圳密度分区基准模型。
3