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规划环评中资源环境承载力评价存在问题与对策
作者：郑雯 詹存卫 林齐
来源：《环境影响评价》2015年第05期
摘要：通过对近年来36项规划环评报告书的统计梳理，总结规划环评中资源环境承载力评价现状，分析了目前规划环评中资源环境承载力评价在评价思路、评价流程、评价内容、评价方法等方面存在的问题。从明确评价思路、规范评价流程、将单要素评价和综合评价有机结合以充实评价内容、提高资源环境承载力评价技术方法的适用性以逐步实现定量评价等方面，提出了规范和提高规划环评中资源环境承载力有效性的对策和建议，以期使资源环境承载力评价能更好地为规划环评决策服务。 关键词：
规划环评；资源环境承载力；问题；对策建议 DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.001
中图分类号：X821 文献标识码：A 文章编号：2095-6444（2015）05-0001-04
自我国从20世纪90年代初期开始开展区域环评（早期规划环评形式）以来，资源环境承载力评价已成为规划环评最重要的任务之一。根据区域资源环境承载能力，科学、客观地分析、预测和评估规划的规模、布局和产业结构等的环境合理性，是贯彻落实主体功能区战略、环境功能区划和生态红线的有力抓手，对优化规划的规模和布局、协调好人类经济社会活动与生态环境可持续发展的关系、推进生态文明建设具有非常重要的意义。
目前，大多数规划环评都设置了资源环境承载力评价章节，对于发挥规划环评优化规划的规模、布局起到了一定作用。然而总结20多年的发展进程，规划环评中资源环境承载力评价仍存在较多问题，其对于规划环评决策支持的有效性并未得到充分发挥。本文以近年尤其是《规划环境影响评价条例》颁布以来完成的36项规划环境影响报告书为例（其中城市总体规划12项、水电梯级开发规划4项、煤炭矿区总体规划20项），对报告书中资源环境承载力评价的主要内容进行了梳理、分析和归纳，总结规划环评中资源环境承载力评价的现状，分析其在评价思路、评价流程、评价内容、评价方法等方面存在的主要问题，并提出相应的规范性建议，以期使之更好地为规划环评决策服务。 1 规划环评中资源环境承载力评价现状 1.1 评价内容
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目前，规划环评中的资源环境承载力评价通常主要包含三类，即资源承载力评价、环境承载力评价和生态承载力评价。
资源承载力评价是评价规划所在区域对规划所需各种资源的供给能力，目前开展较多的有水资源承载力评价和土地资源承载力评价。从本文梳理的36个报告书来看，所有报告书都开展了水资源承载力分析，且多数报告书通过供需平衡分析法来评价规划所在区域水资源对规划的支撑能力。区域开发类、自然资源开发类等部分规划类型的环评报告书开展了土地资源承载力评价，通常通过土地资源供需和土地生态适宜性分析与论证来进行评价。
环境承载力评价是由环境容量的概念演化而来。规划环评中的环境承载力评价多是以环境质量达标为前提，以环境容量及污染物排放量来表征。目前，开展较多的环境承载力评价主要为大气环境承载力评价和水环境承载力评价。
生态承载力评价是通过区域生态系统结构和功能的稳定性评价，来判断规划所在区域对规划的支撑能力，包括陆生生态承载力和水生生态承载力。陆生生态承载力常使用人口、土地等指标对生态承载力进行量化，水生生态承载力则多从河流水文、水质和水生生物等指标对生态承载力进行量化。 1.2 评价方法
当前，国内外关于资源环境承载力研究与评价的方法较多，常用于规划环评中的评价方法及其应用情况如表1所示。
方法名称方法概述适用性分析应用情况统计
自然植被净生产力估测法利用植被产量与气候因子间的相互关系，建立起相互关系模型，能够估算某一地域自然植被的生产能力[1-2]该方法不能直接反映出环境质量变化以及人类社会经济活动对生态承载力产生的影响，不适用于城市生态系统生态承载力的评价1项报告书应用此法开展生态承载力评价[3]
生态足迹法生态足迹法首先估算维持人类正常社会经济活动的自然资源消费量以及同化人类产生的废弃物所需的生态生产性空间面积，然后将其与给定人口区域的生态承载力相比较，以此来衡量该区域的可持续发展状况[4]该方法侧重于分析评估某区域的生产土地总面积和水资源量，因此对于工业不发达的地区，具有较高的适用性；但对于工业发达地区，则不适用18项报告书应用此法开展生态承载力评价
综合评价法综合评价法着重分析承载媒体与承载对象的关系，提出了生态承载递阶原理，将区域生态承载力评价分为生态系统弹性度评价、资源环境承载力评价以及综合承载力评价[5-6]该方法为生态承载力的定性评价提供了很好的思路，但由于其中的参数指标无法通过准确测量得出数据，因此不能适用于定量评价17项报告书应用此法开展生态承载力评价
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指标体系评价法基于指标体系，通过描述、评价性质的可度量参数的集合来反映某种事物均适用2项报告书应用此法开展生态承载力评价，3项报告书应用此法开展水资源承载力评价 环境容量法依据环境质量标准及总量控制指标进行分析评价适用于环境承载力评价报告书均应用此法开展水环境承载力评价或大气环境承载力评价
资源供需平衡法以区域资源供需平衡为出发点，预测资源承载力的变化趋势及其对社会、经济发展的支撑能力[7]适用于资源承载力评价29项报告书应用此法开展水资源承载力评价或土地资源承载力评价
2 规划环评中资源环境承载力评价存在的问题
通过对36项报告书中资源环境承载评价相关内容的梳理，可以发现，目前规划环评中资源环境承载力评价存在以下主要问题： 2.1 评价思路不系统
一是缺乏综合和系统性的评价思路。规划环评中的资源环境承载力多是按各要素分别开展评价，这种评价思路忽视了资源环境承载力中各要素之间的相互关系和作用，导致其评价结论难以客观真实地反映区域资源环境的承载能力，也使其评价结论难以满足支持科学决策的需求。
二是在评价中没有遵循适度开发、生态优先的评价原则。在规划环评中，常使用供需平衡法来进行资源承载力评价，通过资源的供应量和需求量对比，直观反映资源的承载能力。但在资源的供应量计算中，往往从需求的角度来考虑尽量增大供应量，忽略了对资源的保护。如新疆某矿区所在区域地表水资源的开发利用程度已达91%，无地表水可供供给；地下水开采率为382%，属严重超采区。而其规划环评报告书在进行水资源承载力分析时，拟采用搬迁居民和平原区退耕等措施，通过挤占区域生活、农业生产用水来满足矿区规划用水需求。在评价思路方面明显不符合“优先保障生活用水、不得挤占生态用水”的要求。 2.2 评价流程不完整
规划环评中，资源环境承载力评价都是根据要素各自进行评价，对于应该重点评价哪些要素并没有进行准确的识别和分析。如某城市发展规划环境影响评价报告书只对规划实施的环境影响进行识别，没有进行资源环境的主要制约因素识别，在其资源环境承载力评价过程中，对土地资源、水资源、岸线资源、能源资源、大气环境、水环境、生态等承载力都进行了评价，但对于制约城市发展的资源环境要素没有做到重点、深入的评价。且目前报告书资源环境承载力评价结论均为各个单要素承载力的评价结论，缺少统筹各要素的综合分析和评价。 2.3 评价内容不全面