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论经济技术开发区管委会的法律地位
作者：贾志敏
来源：《法制与社会》2015年第07期
摘 要 开发区依靠它特别的政策利导，活灵活现的经济体制，简易的部门分配在开放程度，在中国经济的高速发展中起到了纽带的作用。但经多年的发展，开发区在许多建设方面的问题日益增加，给我国开发区建设带来了阻碍。开发区管委会法律地位的不确定性，是众多问题出现的原因之一。本文探讨我国经济技术开发区管委会的法律地位，以期对推动我国开发区更好更快发展有所裨益。
关键词 开发区 管理委员会 法律地位
基金项目：【校级研究项目】《开发区管理委员会的法律地位研究》（项目号：SK201109）。
作者简介：贾志敏，内蒙古工业大学人文学院，讲师，研究方向：行政法、诉讼法、民法。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-201-02
开发区是指在一个区域范围内，划出一块地方，建立开发区，并且成立相关的管理职能的部门进行各项事务的协调处理，或者设立开发区资金投入量的大公司，把大量的资金投入其中进行该区域的基础建设、经济管理、对外贸易等一系列活动的特别区域。我国目前并没有适用于全部开发区管委会的明文规范。行政组织法对于全国范围内开发区管委会的主体性质也并没有明确的定义，导致开发区主体资格是否适格成为争论的话题。在这之外，现在的法律，关于各类开发区的各项规定并不确定，相关条例也并不完美，并不能得到普遍的认可。而且现在仅有的法律、法规地位普遍低下，不能很好地发挥其制度作用。这必然会导致开发区管理委员会的办事能力下降。行政职能权力与行政职责责任相互之间不协调，导致法律诉讼案件近年来不断增多。开发区的成长，在这几年中可以说是布满荆棘之路，并不是一帆风顺的。为让开发区管委会今后的成长更加规范、合乎法律道路，我国将会更快的提高立法进一步发展。 一、开发区及管委会概述
在我国的实践中开发区在中国相应政策的大背景道路上很好地发挥了经济体制改革的“实验田”和向外开放的“窗户”作用，与开发区管委会相配备的经营方式，对加快开发区的快速进程起着不一般的导向。 （一）开发区的产生与发展
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世界上第一个向外公布名字的自由发展的经济区是拥有“水上威尼斯”美称的一个国际性城市它在16世纪中期建立了一个享誉全球的自由港湾。从此以后，自由港湾和自由经贸区的建设热潮不断高涨。“二战”后，快速增长的开发区，不仅有规模的重大变化，其功能也呈现多样化的特点。我国开发区是国家严重控制经济发展模式向逐渐开放，逐步放松经济管理模式转变过程中的新生儿。开发区拥有创新道路、扩展区域、搜索经济和实验田的功能。开发区建立的第一任务是中国相应政策的先行者和社会主义建设搜索者的双重身份，同时它也是我国改革开放的“试验地”和经济高速发展的“快车道”。
从1978年开始，我国的东南沿海城市中陆续出现开发区的身影。从那以后，在我国内陆的省会城市，较低一级的行政单位中，都会呈现出各类型开发区发展的景象。这一时期开发区的规模不断延伸，迅速发展，政策扶持力度增加。在这一大环境中，我国分别建立了各种类型的，不同规模开发区。大致分为三个阶段。
起步阶段。以十一届三中全会为起点，沿海城市开始迈入出口类型工业区的建设。沿海边建立的城市成为开发的重点，并同时批准建立国家级别类型的经济技术开发区。这一阶段，开发区增长慢，经济量小，技术开发引进要慢；成长阶段。随着沿海区域对外经济一步步发展壮大，茁壮成长，社会主义市场的完善、对外开放的基本国策的明确，各类开发区加快了前进的脚步，我国先后建立了几十家这样的国家级别经济开发区，范围包括我国几乎全部的省、自治区、直辖市，从沿海地区发展到了内陆地区，一直从东部到中部，西部一步步推进；发展阶段。伴随着西部大开发的战略计划的推行，开发区从沿海地区逐渐发展到了向内陆中心城市，范围无可比拟，规模无区域能及。国务院正式批复一些建立国家级的经济技术开发区，这些开发区所在城市则日渐成为中国内陆经济体制改革的中心。时至今日，经济开发区已成为了我国经济快速发展中的一个非常重要的角色。正在进一步促进着实际生产力的发展。 （二）开发区的管理模式
行政主导管理体制容易造成行政权力滥用，政企不分，无法体现其服务功能，所以有些开发区的政府和企业在相应的进行分离，让开发和服务事项之间相互独立。“公司”管理体制下，进行园区建设的主体不是行政机关，而是投资公司。开发公司前期公共基础设施的建设需要进行大量的资金投入，导致开发公司债务过重，财务陷入困境。为了解决这一问题，开发商们会将建设基础设施的资金转嫁到土地上，以次来进行投资补偿。在实践中，中国大多数开发区采用混合管理体制，一方面，这种模式有利于政府支持地区发展，另一方面，可以减少行政权力对于开发区经济过度干预。
二、开发区管理委员会的法律地位分析
开发区管委会法律地位至今没有一个合理的解释，阻碍了开发区向新领域进程的脚步。基于此，笔者将进一步明晰开发区管委会的法律地位。 （一）开发区管委会的行政主体资格讨论
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关于我国开发区管委会行政主体资格的讨论，有些学者对此所持的态度是否定的。原因是：开发区管委会没有自己的本身存在的权力，它所需要承担的法律责任均由其上级主管部门来承担。但由于开发区管委会确实承担了一部分行政权利，因此它到底属于我国现有类型的那一种行政主体，学者们也对它存在着很大的争论。 （二）开发区管委会的行政主体地位定位
1.开发区管委会属于“地方政府的职能部门”。开发区管委会大多是依据各地开发区管理文件形成。开发区管委会的主要工作内容是带动区域内经济快速的发展，因此管委会与我国的地方政府职能部门的工作内容非常相像。但由于开发区管委会成立的依据不同、职权繁杂，不像地方政府职能部门的职权单一，故开发区管委会与我国地方政府的职能部门又不完全相同。所以，把开发区管委会的法律地位界定为政府的职能部门有失偏颇。
2.开发区管委会属于“受委托的组织”。随着行政职能的多样化，政府也会将一部分行政管理只能委托给专业的组织，由该受托组织行使委托的职权。因各开发区管委会的职权均来自上级主管政府，故有学者认为应当将开发区管委会的法律地位界定为受委托的组织。但实际上，由于开发区的事物繁多，行政权力日益膨胀，开发区管委会的行政权力如想正常的行使，由上级政府一一予以委托已不可能，故将开发权管委会界定为受委托的组织受到了很多争议。 3.开发区管委会被界定为“法律法规授权的组织”。法律、法规授权的组织是否能够获得行政权力，必须来源于法律的明确规定。这即意味着如果开发区管委会的行政职权确实来源于法律或法规，即可认为开发权管委会属于法律、法规授权的组织，若没有法律、法规的明确授权，则无法认定其为法律、法规授权的组织。因我国现行的法律、法规对开发区管委会没有明确的授权，故将开发区管委会界定为法律法规授权的组织，缺乏法律法规依据。
4 . 开发区管委会是“人民政府的派出机关”。法律认可的我国的派出机关只有三类，地方行政公署、街道办事处、区公所。开发区管理委员会未在其中。虽然开发区管委会与地方政府的派出机关在很多相似之处，但开发区管委会所行使的职权并不是上级政府的全部职权，开发区管委会接受上级政府的管理，但其无法代表上级政府，故开发权管委会不能被界定为人民政府的派出机关。
综上所述，开发区管委会法律地位定位不明确，导致开发区管委会在自身行使职权时质疑颇多，对行政相对人而言，当面临管委会的管理时发生争议时，可能会因开发区管委会是否有行政诉讼的被告资格存在争议，导致其权利无法得到充分保护，故明晰开发区管委会的法律地位至关重要。
三、开发区管委会法律地位之我见
笔者认为，由于在我国现行行政主体的体系下，很难界定开发权管委会的法律地位，故建议引入“公法人”概念来解决开发区管委会的法律地位。