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PPP项目的法律制度建设研究
作者：管斌 赵晶
来源：《社会科学动态》2018年第06期
摘要：为了完成我国经济的供给侧结构性改革，缓解政府当下的财政压力和债务风险，并满足社会公众对基础设施和公共物品的需求，政府和社会资本合作（PPP）模式在我国基础设施建设领域被大力推广，2017年中央一号文件也将该模式引入了农业发展领域。对现有的PPP法律法规和政策性文件梳理分析，可以发现我国现行的PPP立法存在缺乏针对PPP项目的专门立法、相关政策相互矛盾以及法律效力层级低等三大问题，无法为PPP项目的运行提供有效的法律保障。要推动PPP模式在我国基础设施建设领域更好地发展，吸引更多的社会资本进入基础设施建设领域，当务之急就是在现有PPP政策法规基础上，由国家立法机关制定一套完整的PPP法律，从立法层面为PPP项目提供保障和指引。
关键词：供给侧改革；PPP法律制度；政策冲突；PPP法律制度建设
基金项目：华中科技大学人文社会科学自助创新项目“中国金融消费者保护法律问题研究”（项目编号：0118403051）
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：（2018）06-0027-07 一、问题的提出：供给侧改革背景下的PPP项目
改革开放四十年来，随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用，中国的“后发优势”逐渐消失，经济发展进入“新常态”。2015年，我国经济的增长速度开始“换挡”，发展前期刺激性政策的非良性后果逐渐爆发，经济和社会的机构性分化日趋明显。① 2016年1月27日，中央财经领导小组第十二次会议召开，决定在我国分重点、分领域继续推行供给侧结构性改革。经过近一年的努力，截止2016年底，我国经济发展速度有所回稳，下行压力趋于缓解，各领域的积极增长因素都有明显增多。② 但是供给侧的结构性问题和深层次的矛盾及风险仍然存在。这就意味着，我们要继续实行供给侧改革，扩大经济结构调整的范围，根治我国经济结构中的矛盾和风险。
2017年2月6日，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（下文简称“2017年中央1号文件”）发布，将供给侧结构性矛盾确定为我国农业领域现阶段的主要矛盾，认为供给侧结构性矛盾主要表现为供给不足和供给过剩问题同时存在。除了继续锁定优化产品产业结构、推行绿色生产方式、强化农业科技驱动力等传统的三农政策外，2017年中央1号文件也开出了农业供给侧改革的新药方——推广政府和社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。2017年中央1号文件的颁发，标志着政府与社会资本合作这一投融资模式将从城市基础设施建设、公共服务供给等领域逐步扩张到农业领域。
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PPP（public-private partnership），即政府与社会资本合作模式，其本质上就是政府与社会资本方（私营企业）就提供基础设施建设和社会公共产品而建立的长期契约关系。③ PPP之所以被财政部、发改委等部门大力推广，无疑是同中国的经济持续下行、地方财政不断减收、地方债务负担沉重、融资平台风险高企、公共服务供给不足和社会资本投资无门等因素密切相关。通过同社会资本在公共服务供给领域的合作，政府不但可以提高公共服务供给的效率，切实满足社会公众的需求和权益，更可以借助同社会资本合作这一新的融资模式，缓解地方财政资金短缺的压力。④ 但在推行的过程中，因相关法律制度的不完善和不健全，以致PPP项目的整体进展和收益落后于政府的预期。 二、我国PPP项目的制度供给现状
同单一的政府供给和私营化相比，政府与社会资本合作（PPP）模式因涉及公、私两方主体而变得复杂。一个单一的PPP项目合同，同时包含政治、经济、社会、法律等多重因素，不仅要遵守私