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降低行政管理成本 建设节约型政府
作者：汤敏丽 王 敏 王秀岗
来源：《现代企业文化·理论版》2008年第03期
【摘要】文章对我国近些年行政管理成本居高不下的状况进行了分析，并根据这些原因提出了一些降低行政管理成本的政策性方法，如发展电子政务、运用绩效考核等。 【关键词】行政管理成本；节约型政府；绩效考核 【中图分类号】 F252 【文献标识码】A 【文章编号】1674-1145（2008）05-0007-03
近年来，“节约型政府”一词频频出现在各报纸、杂志和期刊上，建设节约型政府已经受到了广大人民和学者的关注与重视。2004年3月10日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上强调“要坚持用科学发展观指导人口资源环境工作，建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社会”。节约型社会的建设关键在于建设节约型政府，而建设节约型政府的关键在于降低行政管理成本。我国的行政管理成本已位居世界前列，因此要控制行政管理成本，遏制行政费用的过快增长和铺张浪费，为建设节约型政府而努力。
一、倡导建设节约型政府
（一）建设节约型政府的必要性
1922年11月22日，列宁针对苏维埃机关膨胀的现象，指出：“当前最主要的迫切任务，也是最近几年最重要的任务，就是通过缩减苏维埃机关、改善组织、消灭拖拉作风和官僚主义、减少非生产开支，来不断地精简苏维埃机关和减少其费用。”2005年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中也曾提出要建设节约型政府和节约型社会。
可见，节约型政府的建设，有着相当重要的意义。第一，建设节约型政府可以有效改善政府官员的不良风气；第二，建设节约型政府可以节约国家的有限资源。目前我国的人均资源已严重不足，甚至有些资源需要国外进口来维持，因此，建设节约型政府势在必行；第三，建设节约型政府可以提升国家的技术水平，将有限的资源无限地利用，才能满足人们的需求，使资源的重复利用率提高。
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（二）降低行政管理成本对建设节约型政府的价值
有学者认为，行政管理成本是行政机关及其工作人员因行使行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源。其实，这样的定义也有其片面性。因为广义的行政管理成本不只是包括消耗的行政能源。笔者认为，行政管理成本包括两个方面：有形成本和无形成本。有形成本包括行政机关及其工作人员的工资、福利待遇和他们从事公共行为所花费的公共资源。无形成本包括行政机关及其工作人员在为人民服务的过程中所消耗的时间、精力等（但文章的行政管理成本是有形的行政管理成本）。
丹尼斯·C·缪勒在《公共选择理论》中说：“政府，作为一种实现帕累托最优的资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本。”可见，政府对节约社会成本起到了重要的作用。要建设节约型的政府，必定要节约政府的各项开支，其中最重要的就是降低行政管理成本。
二、我国行政管理成本的现状
（一）行政管理成本增长过快
改革开放以来，我国的经济取得了飞速的发展，人民的生活水平有了极大的提高。但是，在近30年间，我国的行政管理成本呈逐步上升趋势，而且幅度相当大，根据《中国统计年鉴》就1978～2006年间的行政管理成本及相关数据见表1：
由表1可以看出，在改革开发初期，我国的行政管理成本只有52.9亿元，之后，我国的行政管理成本逐渐上升，到2000年已上升到2768.22亿元，增长了51.3倍。千禧年之后，我国的行政管理成本虽增长幅度相对减少，但仍然在增长，到2005年，行政管理支出额为6521.34亿元，比2000年增长了1.36倍。 （二）行政管理成本的比重上升
由表1可以看出，不仅是行政管理成本绝对数在不断地增加，而且行政管理成本占财政支出的比例这个相对数也在迅速地提高。1978年行政管理成本所占比例为4.71%，2006年增加为20.27%，是1978年的4.3倍。根据表1中的数据可以作出如图1所示：
图中曲线的延伸情况，很容易就可以看出我国的行政管理成本逐年增加是一个事实。不仅成本高，而且比重大。
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三、行政管理成本居高的原因分析
我国的行政管理成本在全世界已位居前列，这是一个不容改变的事实。笔者认为，其原因主要有三个方面：政府机构不合理、效率低下；预算编制不合理；政府官员的公共消费严重。 （一）政府机构不合理、效率低下
改革开发以后，我国政府机构进行了7次大规模的变动，主要模式为：精简——膨胀——再精简——再膨胀。每一次的变动势必会造成政府部门浪费大量的人力、物力和财力。其实，这也是一个效率低下的表现。
我国宪法规定：“一切国家机关必须实行精简的原则。”其主要含义就是，国家机构要少，层次要少，而且政府的职责要明确，效率要高。政府机构的设置本身就是一种成本，机构的增加虽然在短期内提高了政府工作的效率，由于机构设置过多，部门分工过细，造成职能交叉、互相扯皮、政出多门、关卡过多、工作效率低下的状况。甚至有些部门会对一些边缘工作推托，置之不理，而又想越权、揽权，将自己的权力无限延伸，造成部门之间的不和谐。 临时机构的设立也给我国的财政带来了相当严重的负担，因为这是一笔巨大的行政管理成本。设立临时机构不仅要消耗一部分自然资源，更重要的是增加了行政人员。但有相当一部分机关，设立临时机构，完成工作任务后，并没有解散。它始终存在着，这样的临时机构不仅不能起作用，反而增加了行政管理成本。 （二）预算编制不合理
预算编制的合理与否对我国能否合理地利用国家资源密切相关。我国现行的预算编制存在着许多弊端，它不能很好地引导政府部门合理地消费，造成资源的大量浪费，行政管理成本急剧地增长。预算编制的不合理主要表现为财政预算制度的不完善和预算方法的不完善。 1．预算制度的不完善。“依据公共选择学派的政府理论和官僚理论，政府官员作为理性的‘经济人’，会追求自己所属部门预算规模的最大化，同时又不必考虑公共产品的生产成本，因而可能会出现对政府资源的浪费。财政预算制度如果设计不当，对官员的追求预算最大化行为缺乏约束，会造成无端耗费政府成本的缺口。”我国现行的预算体制不完善，鼓励人们多花钱。行政管理成本不但得不到控制，反而成为提高下年预算成本提升的原因。若就这样恶性地循环下去，我们的行政管理成本将上升到令人无法想像的地步，到那时，支出远大于收入，这会引起全中国经济的动荡和不安。