国外油气管道的安全保护策略
一、美国、加拿大的先进经验 1.油气管道安全保护法律体系
美国自1968年颁布《天然气油气管道安全法案》以来,相继出台多部法律法规,逐步完善了油气管道安全保护法律体系:1968年,《天然气油气管道安全法案》授权交通部负责管理油气管道的设计、建设、运营、维修保养以及对油气溢漏事故的应急救护培训;1988年,《油气管道安全再授权法案》规定建立突发事件和溢漏事故的应急协作机制;1992年,《天然气油气管道安全法案》扩大交通部对油气管道的监察职权,要求对高密度人口居住区域的高敏感环境进行识别,对查找定位危险油气管道破裂技术的评估和使用进行了规定;1996年,《可靠的油气管道和安全伙伴关系法案》建立风险管理示范项目,建立最低安全标准和操作人员资格认证;20XX年,《油气管道安全促进法案》规定加强联邦油气管道安全程序,国家监督油气管道运营商及进行油气管道安全的公众教育,规定油气管道运营商在高风险区域进行风险分析并执行一体化管理程序,要求在10年内对所有高风险油气管道区内的初期管道进行完好性评估,授权交通部为潜在的安全问题制定安全操作方法;20XX年,《国土安全法案及国家保安总统令》授权国土安全部调动整个国家力量保护重要基础设施和关键资源,能源部确保国家能源安全,交通部和国土安全部在所有运输保安和基础设施保护问题上分工协作。此外,美国许多州也制定了相应的管道安全保护法律。
加拿大先后制定了《能源管理法》、《石油和天然气操作法》、《环境评估法》、《陆上石油天然气管道条例》、《管道穿跨越条例》、《管道公司信息保护条例》等多部法律法规。20XX年6月,加拿大国会讨论通过了C7法令,规定国家能源委员会有权定期或不定期视察管道公司,有权对其进行警告和行政处罚。此外,拥有油气资源的省政府有权就油气资源勘探开发生产及管道运输等事宜立法。 2.油气管道安全监管机构 1)美国
美国联邦政府有7个部门负责油气管道安全监管事务,彼此分工明确,形成了较健全的监管体系。
(1)交通部(DOT)。该部门是美国联邦政府管理油气管道安全的主要机构,其下所设研究和特殊计划局负责监管全美运输行业,包括水路、陆路、空运和管
道运输,为运输行业制定安全标准,DOT通过油气管道安全办公室(简称OPS)履行其监管油气管道安全职责。OPS负责制定油气管道的设计、建设、运行及维修最低安全标准,保障油气管道在安全、可靠、环保的状况下运营。OPS目前有143名职员,其中85名为检查员,OPS正申请将检查员增加至109名。OPS组织各种培训,要求新任命的州安全检查员在3年内完成所有的适用培训课程,使其熟知管道安全规则要求。按照法律授权,OPS有权对违反管道安全法律法规的管道公司进行警告、强制执行罚款处罚甚至可以进行刑事处罚。近年来,OPS对管道公司逐渐减少了罚款手段,更多地采用发警告信的方式,这使OPS与各管道公司可以更好地互相合作、有建设性地解决问题。OPS要求管道公司出具事故报告及有关安全状况的年度报告,要求公司对操作者进行资格审查和培训,制定溢漏事故责任制,要求对管道的暴露设施进行有效保护,对在高风险地区管道进行风险评估。OPS要求所有管道公司均参加一呼即通系统,规定在管道安全区附近开展的所有施工活动必须通过该系统事先与地下设施和管道业主,在未得到其许可前不得动工。此外,OPS还出版一些细则和手册,向公众宣传安全挖掘和管道保护信息。 (2)能源部。该部门是美国油气战略主管部门,其下属的联邦能源监管委员会(简称FERC)是独立于政府主管油气工业部门之外的行业监管机构,主要负责审批和监管州际天然气管道项目。FERC由5名委员组成,他们均在征得参议院同意后由总统任命,任期5年。FERC现有550人负责油气监管工作,其中负责管道监管60人。委员会每月召开2次会议,每年向参、众两院汇报一次工作。 (3)国家运输安全委员会(NTSB)。主要负责事故调查,确定事故发生时的条件和环境、可能的事故原因,提出预防同类事故的建议,并提交调查报告,为美国各州的事故调查提供帮助。尽管国家运输安全委员会无权对涉案各方的权利与责任做出司法决定,但其报告的权威性得到各方尊重,且所有的严重运输事故均由其负责调查,只有当事故涉及国际犯罪,司法部才可能接手。根据联邦法规第49篇第8章第条,下列事故由美国国家运输安全委员会负责调查:所有的民用航空器,非军方、非情报部门的政府飞机或外国飞机发生的事故;与州政府协调后交由NTSB调查的公路运输事故,包括与公路交叉的铁路道口发生的事故;有人员死亡、造成严重财产损失或者涉及客运火车的铁路运输事故;有人员死亡、对环境造成重大危害或造成严重财产损失的油气管道事故;重大海损事故、涉及公共船只与非公共船只之间的水上事故或与海岸警卫队职能发生关联的事故。 国土安全部。该部门下设的信息分析与基础设施保护局是重要基础设施安全保护工作的主管部门。信息分析与基础设施保护局下设重要基础设施保障办公室和国家基础设施保护中心,前者负责协调重要基础设施(包括油气管道)的安全保护工作;后者负责侦查、预防、打击针对重要基础设施发生的恶意行动,并采
取应急救护措施。
除了上述部门外,美国内务部矿物管理部负责管理大陆架上的油气管道安全,环境保护局负责管理油气溢漏、油气罐、处理厂,司法部负责对违反管道安全法的刑事和民事责任案件进行起诉。大部分州政府也设立了能源管理部门和油气管道监管机构。 2)加拿大
加拿大油气行业主管部门为自然资源部,主要负责制定国家总体能源战略和政策目标,并确保资源的合理开发利用和国内能源供应。自然资源部下设的国家能源委员会负责管理石油天然气工业,该委员会有9名委员,均由政府任命,任期7年,可连选连任,现有职员280名。委员会的主要职责是研究国家能源状况,提出有效利用能源的合理建议,审批油气管道设计、建设、运营、维护、废弃及事故调查工作。委员会规定管道公司必须达到其制定的安全运营目标,定期提交安全环保措施实施报告。委员会每3个月对各管道公司进行视察,每2年对其进行风险评估,对违反管道安全法律法规的管道公司可以进行警告、罚款,严重的可以责令公司停业整顿。加拿大各省均有分管能源事务的主管部门,并设有独立的油气管道监管机构。
美国和加拿大除建立了比较健全的油气管道政府监管机构外,还有很多油气管道安全服务中介机构,在协同政府部门和各管道公司维护油气管道安全方面发挥着重要作用,如北美能源标准委员会、美国洲际天然气协会、美国气体协会、美国石油学会、石油管道学会、气体技术学会、国际管道研究学会等。这些中介机构均有自己的章程和专家,制定了许多油气管道安全运营标准,不仅为管道公司做好安全生产和运营提供了指导,也为政府制定法律提供了参考。 3.油气管道风险管理机制
基于法律要求,美国和加拿大政府均在油气管道公司中大力推行风险评估技术,对减少管道运营隐患、保障管道安全起到十分重要作用。美国交通部油气管道安全办公室制定了管道风险管理法规、标准及风险评估总体规划,将人口密集区、环境敏感区、商业航运水域作为高风险区管理范围,要求位于高风险区运营规模超过800km的油气管道公司必须制定风险评估方案,对油气管道定期进行动态评估。在评估基础上,对高风险区进行标注,并采取相应安全防范措施。为了保证风险评估的客观性,专门吸收政府部门、、行业协会、保安、安全以及信息自动化等方面的代表进行评估。风险评估的主要方法是将管道被攻击的可能性、面临的风险和威胁、管道薄弱性和目标吸引力4个方面内容作为风险变量,采用“五步分析法”进行风险评估,即:了解管道特点、评估威胁管道内容、分析管道薄弱性、评估风险、提出防范措施。经过“五步分析法”,将威胁等级、目标吸