我国社区服务发展研究
2011年4月
我国社区服务发展研究
一、社区服务概述 （一）背景
中国社区服务是于上世纪80年代中期兴起、由中央政府倡导和推动、以社区为行动场域的社会发展运动，其核心目标却都是旨在提高社区居民生活质量。与国外先进地区相比，我国社区服务还处于初级阶段，社区服务体系建设中还存在着诸多问题。随着社会的发展，人们对于社区越来越依赖，对社区服务质量的要求也越来越高，这就迫切需要政府进一步做好社区服务工作，提高社区服务质量。
（二）概念界定 1、社区：
最早使用这一概念的是德国社会学家滕尼斯(Ferdinand Tollunies， 1855-1936)，他在《社区和社会》一书中用“社区”和“社会”这两个概念来说明社会变迁的趋势。他认为社区是由同质人口组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的社会团体，而社会则是由具有不同价值观念的异质人口所组成，人们之间的关系是靠分工和契约连接的，重理性而不讲人情，社会的发展趋势就是逐步从社区向社会过渡。他是从社会关系的层面上来理解和使用了社区这一概念，专指具有共同性或认同感的社会关系。
较具体的社区定义，最早是由美国芝加哥大学的社会学家帕克(R. E. Park， 1864—1944) 提出来的。他于1936年在((城市社会学》中指出，社区是“占据在一块被或多或少明确地限定了地域上的人群汇集”，他强调区域和人群的聚集。帕克指出，社区的基本特点可以概括为：(1)它有一群按地域组织起来的人群；(2)这些人口程度不同地深深扎根在他们所生息的那块土地上；(3)社区中的每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。
中文“社区”的概念是在20世纪30年代初，以费孝通为首的一些燕京大学社会学系学生在翻译帕克的“Community is not society”时，将社区概念引进我国，当时的定义为“社区是具体的，是一个地区上形成的群体”。从此，这个概念被一直延用，逐步成为中国社会学的通用术语。2000年，民政部对社区下了具体定义，即“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。它既强调了以居住区为基础并能满足居民日常生活需要的社会共同体的一面，又强调了行政上可操作的一面。 2、社区服务
社区服务是在工业化、城市化进程中产生的。1884年的C.S.A.巴涅特在伦敦东区建立了第一座社区睦邻中心—汤因比馆，标志着社区服务的产生。以后类似的社区服务机构在英、美等西方国家相继建立起来。但是社区服务这个概念在西方国家用的不多，他们一般用“社区照顾”、“社区福利服务”等概念。
民政部给社区服务的定位是：“以城市街道、居民委员会为依托，依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网络。”
国际通行的社区服务一般由福利服务、公共服务和社会化的私人服务三部分组成。其中，福利服务的内涵一般是指以服务形态提供的社会福利；社会公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；社会化的私人服务，又称具有社会导向的公民个人服务，是指为满足公民个人带有普遍性需求的、且
可能以社会化方式提供的服务，例如儿童照顾、心理治疗、职业咨询、家务服务、身心保健等。
（三）社区服务的理论分析
1、中国社区服务是在以社会发展为背景的形势下产生和发展起来的。是在建立社会主义市场经济体制、实现国民经济两个根本转变的过程中，社会生活提出的一种客观需要。
2、中国社区服务兼有“福利服务”和“方便人民生活”双重任务。既有政府的行政行为，又有居民的自助和互助特点。从“福利服务”方面来看，应注重它的社会保障功能，从“方便人民生活”来看，应强调它的社会服务性。它具有复合功能的作用。
3、社区服务属于社会保障的范畴。社区服务的核心内容是福利性、公益性和非营利性的社会服务，在于提供市场和商业性服务所不能提供或不愿提供的服务，体现的是国家与社会对居民的福利性、公益性服务以及居民之间的互助性服务。
（四）社区服务的功能 1、政治功能
我国的社区服务是在特殊的社会背景下产生的，其首要的任务和功能就是支持社会主义市场经济体制的建设，辅助政府职能的转变和改变“企业办社会”的状况。开展社区服务，可以加快政府管理体制改革，把具体社会管理工作交给社区承接，以改善政府管理模式，使政府专注于对社会发展的宏观调控。同时在体制转换的过程中，便于政府通过社区加强思想政治工作，加强同人民群众的联系，增加全社会的凝聚力，有利于创造安定、和谐的社会环境，有利于整个社会政治稳定、经济发展。 2、社会功能
社区服务能从商业化服务难以达到的方面来提供全方位的服务，提高社会福利水平，方便居民生活。社区服务能够最大程度地调动全社会的参与，发挥各种积极的力量，同时解决了居民的生活困难，有利于加强社会稳定。通过互助、志愿等形式弘扬传统美德，推动精神文明的发展，是建设和谐社区、和谐社会，全面建设小康社会的重要保障。 3、经济功能
社区服务以其最广大的范围、众多的服务项目提供了大量的就业机会，也创造了一定的产值，同时也大力推动了第三产业的发展。社区服务作为一种劳动密集型行业，可以解决大量下岗工人的再就业问题，是发展繁荣城市经济、扩大城市就业的重要途径。
二、社区服务在我国的发展
我国社区服务的实践始于上世纪80年代中期，是在原民政部部长崔乃夫的倡导和政策指引下逐步开展起来的。社区服务作为政策概念的提出、发展和变化过程，大致可分为四个阶段。
（一）起始阶段：20世纪80年代中期至1989年。
在1983年召开的第八次全国民政会议前后，民政部门开始酝酿城市社会福利工作的改革，提出了国家和社会力量相结合，采取多种形式办社会福利事业的新思路。1984年召开的漳州会议上，进一步明确了“社会福利社会办”的指导思想，要使社会福利事业从单一的、封闭的国家包办的体制转变为国家、集体、个人一起办的体制，要面向社会，多渠道、多层次、多种形式地举办各种社会福
利事业。1985年，民政部总结推广了上海市民政局创造的市、区、街道、居委会“四个层次一条龙”的福利服务网络化经验，使城市社会福利事业开始走向社会，走向基层。1986年，在沙洲会议上，民政部部长崔乃夫提出了在城市开展社区服务工作的任务，确立了城市民政社会保障工作以“双福加服务(社会福利事业、社会福利企业加社区服务)”为重点。从此，在全国掀起了社区服务理论探讨和试点实践的热潮。1987年8月，在民政部于大连市召开的民政工作现场座谈会上，崔乃夫将社区服务界定为：“在政府的倡导下，发动和组织社区内的成员开展互助性社会服务活动，就地解决本社区的社会问题。”同年9月，在民政部于武汉召开的全国社区服务工作座谈会上，崔乃夫对社区服务的性质、目的与功能作了进一步定位，即“在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系，缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境。”社区服务的两次界定，引起学术界普遍关注。多数学者将民政部在武汉召开的全国社区服务工作座谈会视为我国社区服务进入实质性起步阶段的标志。
（二）推广阶段：1989年至1993年。
1989年9月，民政部在杭州召开全国城市社区服务工作经验交流会，会议总结和交流了武汉会议以来全国城市社区服务工作经验，提出了在全国普遍开展社区服务的要求。此后，各地加快了社区服务工作步伐。同年12月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法第四条规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，这表明社区服务概念已上升到法律层面，居委会在社区服务中的主体地位得到确定。1991年11月，民政部召开了全国社区服务工作研讨会，针对社区服务中出现的偏离福利性宗旨问题，会议就社区服务的内涵和外延、地位和作用、组织和管理等问题展开了深入研讨，明确了社区服务的福利性质，其内容主要包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务以及便民利民服务等。1992年7月中共中央、国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》，提出了社区服务向产业化和行业化方向发展的要求。 （三）全面发展阶段：1993年至2000年。
这一阶段有关社区服务最具标志性意义的事件，就是1993年8月民政部、国家计委等14个部委联合发布了《关于加快发展社区服务业的意见》。这是社区服务发展中第一份政策性文件。文件指出，“社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇、居委会和社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业”；认为社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成；强调“要把发展社区服务业作为与提高人民生活水平、提高人口素质密切相关的行业纳入第三产业发展规划及其他有关规划”；要按照“社会化、产业化、法制化的社区服务的方向，积极支持和推动社区服务业的发展”，到20世纪末，“社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长”。文件颁布后，各地社区服务迅猛发展，而前一阶段已经出现的片面追求经济效益的现象再度凸现出来。1994年底，民政部在上海召开全国社区服务经验交流会，重申社区服务的福利宗旨和坚持以社会效益为主的原则，同时对社区服务的性质定位作了进一步阐述，指出：“社区服务具有双重属性，它既是一项事业，又是一种产业。作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上，”并强调要提高社区服务的产业化程度和经济效益。
（四）拓展深化阶段：2000年至今。