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户籍制度改革能否让农民工变市民
作者：张晓山
来源：《人民论坛·学术前沿》2011年第11期
要采取有针对性的措施，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题，积极、谨慎和有序地把进城农民工纳入城镇社会保险体制，首先是使在城镇已经稳定就业和有一定居住条件的农民工逐渐转变为城镇居民，使这部分农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。
中国实行了几十年的户籍制度至今还未退出历史舞台，但在新的形势下又有了新的表现形式。
人口的两种划分
计划经济时期，中国人口的划分有两种口径，一是按照户籍所在地域（居住地）划分为两类人口，一类是城镇人口（城市常住人口，主要是非农业户籍人口，也包括一部分农业户籍人口）；另一类是农村人口（农村常住人口，主要是农业户籍人口，也包括一部分非农业户籍人口，如干部、公办教师等）。
二是按照户籍身份划分的非农业人口和农业人口。非农业人口吃商品粮，有副食供应，到了劳动年龄政府负责安排就业，提供劳保。农业人口则没有这些待遇，除了招工、转干和考学外，很难跳出“农门”。
在计划经济时期，城乡二元结构相对固化，人口从农村向城市的流动量不大，两种口径划分的人口之间的差别也不大。改革开放后，在发达地区的城镇（注：包括有些发达地区的农村），尤其大城市，特别是“北上广深”，涌入了大量的流动人口，其中有非农业户籍的外来流动人口；但主要是农业户籍的外来流动人口，这就给户籍制度带来新的问题。 新形势下户籍制度的改革势在必行
改革开放后户籍制度发生的最大变化是在2000年，第五次人口普查将在城镇居住六个月以上的流动人口计入城镇人口的统计范围，我国的城镇化率遂即提高到36.22%。2009年末中国城镇化率达到46.6%；统计数据中的62186万城镇人口，即包括户籍在本城镇的非农业户籍人口；户籍在本城镇的一部分农业户籍人口；在本城镇居住6个月以上的非农业户籍的外来流动人口；在本城镇居住6个月以上的农业户籍的外来流动人口。根据有关资料，按户籍统计和按常住人口统计的“城市化率”，相差约12个百分点。非本城镇户籍的城镇常住人口约为16017万人，其中即使仅有一半为农业户籍的外来流动人口，也达到8000万人之多。在我国的城镇人口中，除了常住的属于农业户口的本地人口外，有相当一部分是来自其他农村地区的原属于
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农业户籍的流动人口，这部分人已经长期在城镇居住工作，但他们的户籍在原来居住的农村，在家乡还有承包土地和房屋（宅基地），他们的收入仍是农民人均纯收入的重要组成部分。虽然按照统计口径，这部分人和常住城镇的本地农业户口都已被计入城镇人口，但他们没有被城市的社会福利体系所覆盖，享受不到和城市居民同等的社会保障和公共服务。一有风吹草动，他们就会“回流”。这部分人是边缘性、钟摆型的流动人口，这样的城镇化可以说是不完全的城镇化或准城镇化。所以，逐步提高城镇化水平固然重要，但更紧迫的任务是将相当一部分已经纳入城镇人口统计中的符合条件的外来农业人口真正转为城市居民。可以说，以农民工为主体的大量流动人口进入城镇，使户籍制度的改革势在必行。 户籍制度体现的是什么？
户籍制度集中体现了地区差别和城乡差别。按照地域划分的户籍人口反映的是地区差别，按照身份划分的户籍人口反映的是城乡差别。改革开放30多年，应该说，身份户籍所体现的城乡差别，尤其本地区的城乡差别，已经逐渐弱化，主要体现在社会保障上。但由于大量流动人口的出现，使得大城市和发达地区的本地人（原住民）和外来人口（以农民工为主体）之间享受公共福利的地区差别更加显著。
按照地域划分的户籍人口体现的地区差别中重要的一项是教育，如子女入学、入托，尤其是在某地参加高考的资格。如有资格在北京参加高考和按照北京录取线被录取的是户籍在北京的非农业和农业户籍人口。外地人即使在北京工作生活多年，其子女也无法在北京参加高考。小学和“小升初”的就近入学又使一个地区内的户籍居住地进一步细分。
按照身份划分的户籍人口体现的城乡差别中最主要的是社会保障，城镇居民享受的是城镇职工养老保险、医疗保险，城镇居民低保、物价补贴等；农村则是新型农村社会养老保险（新农保），新型农村合作医疗（新农合），农村居民低保等。在这两者之间的，是全国在本乡镇以外就业的外出农民工15335万人（注：2010年数据）。按照政策规定，农民工参加了基本养老保险，只要履行了同样的参保缴费义务，就与城镇职工享有同等的养老保险权益。但实际上，城镇职工享受的失业、养老、医疗等社会保障，相当多的农民工尚未享受到。户籍体现的差别待遇阻碍了健康的城镇化进程。
有的户籍待遇是同时体现了户籍的两种差别。重要的一项是住房。北京所说的“蜗居”、“蚁族”，既有非农业户籍的人口，也有农业户籍的人口。如《北京市经济适用住房购买资格申请、审核及配售管理办法》规定：“申请人须取得本市城镇户籍时间满3年，年满18周岁，且具有完全民事行为能力”。文件中的“本市城镇户籍”六个字中，“本市”体现了户籍的地区差别，“城镇”体现了城乡差别。
根据农民工的具体情况有针对性地消除户籍的差别待遇
以农民工为主体的外来人口，为所在地的经济发展作出了巨大的贡献，但他们往往无法享受到和当地居民一样的公共服务。如我国某个著名的“民工城市”，根据第六次全国人口普查，
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2010年11月1日零时的常住人口为822万人。而据统计，2009年10月1日至2010年9月30日，该市户籍人口总数为180.66万人。也就是说，这个城市常住人口中的户籍人口只占不到22%。但城市所提供的医疗卫生、教育、住房等公共服务还是按照户籍人口的财政预算。作为当地政府，如果要逐渐向600多万的非户籍人口提供教育、医疗、养老、失业保障等基本公共服务，压力之大，可想而知。但政府的公共财政并不仅是户籍人口的财政，为这个地区的发展做出贡献的外来人口同样应该沐浴到公共财政的阳光。在加速我国工业化和城镇化进程的同时应该使数以千万计的农民工能够充分分享到我国改革发展的成果，使他们能具备条件在城镇定居和发展。
2010年的中央1号文件提出深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。农村人口进城落户定居，不可能采取一种模式，“一刀切”。由于社会和物质的基础设施的限制，大城市不可能无限扩张。大城市接纳外来人口，包括外来农村人口和外来城镇人口，要遵循做出的贡献与享受的权利相对等的原则。中小城市或小城镇，根据当地的具体情况，制定较低的进入门槛。在解决农民工就业和定居的问题上，由于农民工群体的异质性，流入地政府应针对不同类型的农民工，采用不同的解决办法。从长期的实践看，关键的问题并不是户籍，而是附着在特定地区户籍上的社会福利和公共服务。要采取有针对性的措施，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题，积极、谨慎和有序地把进城农民工纳入城镇社会保险体制，首先是使在城镇已经稳定就业和有一定居住条件的农民工逐渐转变为城镇居民，使这部分农民工免除后顾之忧，农村土地管理制度的改革以及农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的占有、使用和收益的权利就有条件实现让渡，统筹城乡发展的大战略就能加大力度，加快步伐，发展现代农业和建设社会主义新农村也就有了坚实的依托。 彻底改革户籍制度需要改变生产要素和优质公共资源的配置状况
中共中央17届5中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中再次提出要促进大中小城市和小城镇协调发展。协调发展就意味着资源配置要相对均衡。中国过去相当长时期的政策选择及发展模式是将资金的投入和资源的配置向大城市和沿海地区倾斜。不仅城乡之间发展不均衡，地区之间的发展也不均衡，沿海地区和中西部地区之间在经济社会发展上存在较大差距；农村的不同层级之间发展也不平衡，农村地区的县城、中心镇、公路铁路沿线、旅游区与农村边远地区之间也存在较大差距。不协调发展的后果是经济、政治、社会和文化资源向大城市和沿海发达地区集中，这些地方必然有较多的就业机会和个人发展的空间，人们在这些地方也能享受到更为充分和优质的公共服务，各种层次的劳动力必然涌向这些地区，进一步加剧了地区间的失衡。真要消除户籍制度形成的壁垒，就必须落实地区协调发展的大战略，创造条件，调整发展战略，通过市场重新配置生产要素，相应调整地区经济结构，为中西部地区、中小城市和小城镇创造更多的发展机会，与之相配套，国家则要改变医疗、卫生、教育、文化等公共资源配置失衡的状况，我们所说的基本公共服务均等化，不仅指公共服务的数量，更重要的是质量，国家的政策应该将优质的公共资源更多地向中西部地区、中小城市和小城鎮配置。只有通过有针对性的政策举措，才有可能做到大中小城市和小城镇协调发展，东中西部协调发展，使发展机会和优质公共资源的配置相对均衡，户籍制度的改革才有坚实的基础。（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）