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浅论服务型政府的构建
作者：袁婧
来源：《价值工程》2014年第20期
摘要： 文章在介绍了服务型政府的涵义和理论来源的基础上，分析了服务型政府建设中存在的问题，并提出了建设服务型政府的对策及意义。
Abstract： This article describes the meaning and theoretical sources of service-oriented government， on this basis analyzes the problems in construction of service-oriented government and puts forward countermeasures and significance of building service-oriented government. 关键词： 服务型政府；存在问题；对策
Key words： service-oriented government；problems；countermeasures 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）20-0328-02 0 引言
近年来，关于服务型政府的理论研究成了多数学者们研究的热点。多位国家领导人在政府工作报告或者讲话中也多次强调建设人民满意的服务型政府。我国正处在社会转型的特殊时期，国际和国内双重因素促使其要不断自我革新。正确认识服务型地方政府建设的必要性和现实意义，有效转变政府职能，切实改变工作方式，对推进社会主义事业的建设具有重要意义。 1 服务型政府的涵义
20世纪70年代，随着市场失灵和政府失灵，西方各国相继倡导和实现政府由传统的管制型政府向服务型政府转变。建设服务型地方政府不仅在我国学术界也引起了高度重视，也引起了国家领导们的高度重视。自2001年起，我国各级地方政府以各种形式尝试建设服务型地方政府，如：网络问政、阳光政府、电子政府等。2004年2月21日，温家宝总理在中共中央党校省部级干部研究班结业仪式讲话中正式提出“建设服务型政府”；2010年10月胡锦涛同志在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提到“进一步转变政府职能……，加快建设法治政府和服务型政府。”虽然大量的学者对建设服务型地方政府进行大量研究，并取得了一定的成绩。但从目前研究看，服务型政府的概念仍旧存在较大分歧，学术界各自表述，界定不统一。张康之认为，服务型政府就是为人民服务的政府。他把为社会、公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨①。李军鹏认为公共服务型政府就是满足社会需求，提供充分优质公共产品与公共服务的现代政府②。刘熙瑞认为服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府③。井敏认为：相比较而言，政府和社会的关系论较为理性、全面、深刻、不仅论及行政理念、行为准则、政府责任等诸多方面，更重要的是
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它“改变了以往在政府与社会和公民关系探讨上总是纠缠于孰大孰小的问题，创造性地提出了在三者的关系上，服务型政府要实现由政府本位向社会本位、公民本位的根本性转变”④。 围绕服务型政府概念的争论和探讨，从服务型政府中政府与公民的关系核心所在，从政府与社会关系角度来说，笔者比较认同刘熙瑞教授的观点：服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 2 服务型政府的理论来源
服务型政府的建设不仅仅适用于目前我国的改革要求，更是理论与现实的深度融合。关于服务型政府的定义和理论基础在国内和国外学术界都存在分歧。主要有以下几种争议：①人民主权论、社会契约论。卢梭认为，人们为了摆脱自然状态，通过订立社会契约产生一个“民众的结合体”，并获得了主权这个名称⑤。社会契约论论证了政府权力的惟一源泉在人民的委托和授予，即人民与政府之间的关系是委托和代理关系。“天赋人权”即将主权永远赋予人民，虽然在中西方各国有差别，但都强调了人民与政府之间的一种委托、同意、甚至是监督与制约的关系。政府职能按照人民的“公意”去办事。这为服务型政府的建设奠定了理论基础。②新公共管理、新公共服务理论。20世纪80年代末，西方各国陷入了管理危机、财政危机和严重的信任危机中，在市场失灵和政府失灵的状态下产生的治理理论追求管理主体多元化、公民参与、责任性和回应性等等。登哈特等的观点认为政府的角色既不是划桨，也不是掌舵，而是服务。奥斯本和盖布勒明确提出了改革传统官僚制的十大原则⑥。（即：掌舵而非划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分析模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。）新公共管理向新公共服务的转变，实质是标志政府本位向公民本位的转变，为服务型政府建设提供了理论支撑。 3 服务型政府建设中存在的问题
我国推行服务型政府建设十年有余，尽管全国各级政府在服务型政府建设中服务理念和水平、行政效率和组织结构都有所提高和改善，但同时也存在着诸多问题，与服务型政府的建设还有待完善和提高。主要有以下方面的 问题：
3.1 观念转变不到位，认识不够 由于服务型政府的概念和相关的理论在国内学术界分歧较大，许多地方政府对服务型政府理论认识存在很多误区，甚至把服务型政府建设作为政绩来的展示，形式重于内容，着重建设“电子政府”，大力打造“行政服务中心”等，而忽视和削弱了政府的服务功能。往往重技术、轻管理，重投入、轻政务，单纯认为现代设备及先进技术就会提高管理质量和服务水平。政府工作人员仍然高高在上，仍旧未彻底改变政府本位和官本位思想。
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3.2 行政效率低，政府职能转变不彻底 我国现行的行政层级结构，增加了行政机构，也提高了行政成本，中央政府和地方政府部分财权、事权以及责任不明晰也阻碍了服务型地方政府建设的进程。目前地方政府在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等职能方面转变不到位现象仍然严重，政府职能的“越位”、“错位”、和“缺位”仍然存在。而政府工作人员素质的高低，既决定了政府在民众中的公信力，更决定了政府机关工作效率的高低。我国自推行公务员制度以来，公务员的整体素质不断提高，但西部和中东部以及沿海发达地区的公务员队伍还是存在一定的差距。因此，作为政府的工作人员即是人民的公仆也是服务员，不但要有较强的综合素质和专业水平，还要有良好的服务技能和积极的奉献精神。
3.3 公共服务能力和公共产品供给不足 在公共服务和公共产品供给方面，公共服务水平呈现出明显的城乡失衡和地区失衡，公共产品供给短缺，导致城乡经济发展失衡。此外，在生态环境、公共卫生、职工权益等领域投入的公共服务严重不足，政府公共产品难以满足社会的协调发展。
4 建设服务型政府的对策及意义
4.1 深化体制改革，切实转变政府职能 政府既是社会的一部分，又主导社会的发展，越复杂的社会，管理的难度就越大。社会规模的大幅度增加和复杂性的增强，使得政府对需求方的反应产生了信息的不对称，而敦促政府创新管理体制。推进服务型政府建设，首先要改革中央与地方的关系，解决中央和地方权限划分不明确的问题。要构建扁平化的组织结构，扩大管理幅度，减少管理层级，更好缩短政府决策与执行的距离。其次，“社会管理”的核心在于“社会自治”，社会管理应以“善治”为目标，政府应做好服务的功能，切实转变政府管制的职能，从治理走向善治，服务于民，还权于民，还政于民，真正现实小政府，大社会。
4.2 完善制度建设，推行“阳关政务” 服务型政府要实现其服务宗旨，首先要依法行政，健全法制建设，坚持做到职权法定，合法行政、合理行政和权责一致。我国行政法律体系不完善，在部门领域依然存在着立法缺陷。如：突发性事件、保障农民工权益以及发展科、教、文、卫等方面的立法，应当深化行政执法体制改革，完善行政执法程序，建立权责一致、行为规范、监督有力的行政执法体制。此外，推进政务分开，将知情权、参与权和议事权还给民众，实行阳光行政，增加政府工作的透明度。建设好电子政府，促进信息的交流和共享，加强社会的监督，提高政府的社会回应性。
4.3 大力发展社会组织参与公共服务 建设服务型政府，必须要提高公共服务的水平和增加公共服务产品的供给，首先建立和完善政府与各社会组织的合作机制，倡导公共服务主体多元化，遵守市场——社会组织——政府的逻辑原则。政府应联合市场和社会组织的力量，更好提供社会服务质量，满足社会的需求。其次，在公民利益诉求方面，社会组织衔接公民与政府之间的关系，可以增进公民参与社会事务的意愿。社会组织可以作为政府和公民之间合作的纽带增进二者的合作关系，进一步完善公民参与机制，寻求更有效的公民参与公共管理的途径，促进公民和政府的沟通对话，增强公民和政府之间共识和共同的责任感。