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项目建设涉及土地利用总体规划修改方案合理性评价
作者：梁园 周兴
来源：《湖南农业科学》2015年第10期
摘 要：通过分析现行土地利用总体规划修改方案编制的要求和原则，运用AHP-模糊综合评价法对河池市某一工业项目进行土地利用总体规划修改方案合理性综合评价。结果表明，该方案合理性为良好水平。建议今后在建设项目审批过程中对规划修改方案合理性进行论证，完善规划修改体系，使土地利用总体规划在引导耕地保护和土地集约节约利用的同时不断适应社会经济发展的新形势。
关键词：土地利用；规划；修改；体系；合理性评价
中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：1006-060X（2015）10-0133-05 Rationality Evaluation of Project Construction with Land Use Planning Modification LIANG Yuan，ZHOU Xing
（Guangxi Teachers Education University， Nanning 530001， PRC）
Abstract：Through the analysis of the principle and requirement in the current general land use planning modification， the rationality for the land use planning modification of a certain industrial project in Hechi City has been comprehensively evaluated with the AHP-fuzzy comprehensive
evaluation method in this study. The results have indicated that the modification of land use planning has been of good rationality. It has been suggested in the study that the rationality for the planning modification should be demonstrated during the approval process of the construction project in future， so as to perfect planning modification system to make the general land use planning guide the cultivated land protection and land intensive and economical utilization as well as adapt to the new situation of social and economic development.
Key words：land use； planning； modification； system； rationality evaluation
土地利用总体规划是在一定区域和时期内，遵循社会经济可持续发展要求和土地资源特性，为实现土地资源的可持续利用，保障社会、经济及生态协调发展，对今后一段时期内的土地资源进行合理分配、利用与保护的一项综合措施。自1986 年6月25日全国人大通过《土地管理法》以来，我国已先后组织开展3轮全国性土地利用规划的编制和修订工作，现行的土地利用总体规划为2005年修编版，自实施以来，在保障经济社会可持续发展方面取得良好成效[1]。然而，土地利用总体规划是对未来较长时间内的土地利用进行导向性的安排，由于人们
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掌握决策的信息和预见未来事物发展的能力有限，时间越长，对事物未来的判断就可能越不准确，而且随着时间的推移，最初规划决策的背景、目标都可能发生了变化，为了适应经济社会环境的新形势、新要求，可能需要对原有的规划目标、措施进行修改完善[2]。另外，土地利用总体规划是刚性的，用地指标都是由上而下层层分解，加上地方政府人为地干预，往往导致指标分配不合理，有些经济发展后劲足的地区，指标捉襟见肘，而有些经济发展较慢的地区指标还大有富余，这都需要及时进行规划修改完善。
土地利用总体规划修改方案（以下简称规划修改方案）是指由于社会经济发展形势发生了重大变化，某一项目建设不符合现行的土地利用总体规划确定的土地利用方向、用地布局等内容，但又满足建设条件，需要适当改变规划修改方案。一套合理的土地利用总体规划体系除了加强编制的科学性和合理性之外，还应在规划实施过程中针对其局限性进行修改完善，使土地利用方向和用地布局不断适应社会经济及国民生产、生活的需要。在行政管理层面，规划修改方案没有统一的现行标准，编制要点散见于各项政策和相关技术规程之中；在理论研究层面，国内针对规划修改方案研究的专著较少，有实证数据支持的研究成果尚属空白，多数学者对此项研究内容多是发表一些观点于期刊或在其它成果中稍加提及[3]。相关研究主要集中在规划修编内涵的阐述、相关政策的分析、规划修编存在的问题及今后完善的方向等方面。 规划修改方案的评审作为项目用地预审的重要内容，在落实土地用途管制、建设用地指标调控和土地利用布局优化等方面发挥着重要作用。有针对性地开展规划修改方案合理性综合评价研究，可为科学合理地评判规划是否需要修改及如何修改提供理论依据和方法支撑[4]，也能为缺乏用地标准的建设项目所涉及的规划修改方案提供审核依据，健全规划修改方案编制体系，体现土地利用总体规划的严肃性。 1 土地利用总体规划修改方案的原则和内容
规划修改方案合理性综合评价是指根据一定的标准，运用一定的方法，对规划修改方案进行分析、比较与综合论证后所做出的一种价值判断[5]，根据这种判断去核准该修改方案的科学性和可行性，为用地预审提供决策。 1.1 规划修改的原则
1.1.1 建设用地总量控制和耕地保护优先原则 项目建设所涉及的规划修改方案必须以“建设用地总规模不突破、耕地和基本农田保护面积不减少、耕地质量不降低”为前提，确保落实国家下达目标，不能涉及基本农田布局调整。严格控制项目占用耕地的比例，尽量少占耕地，尤其是优质耕地，确保规划建设占用耕地指标不增加。确需占用耕地的，要做到“占补平衡、占优补优、占水田补水田”，并落实到规划修改方案中。
1.1.2 节约集约用地原则 实行建设用地规模的增减与节约集约用地水平高低相挂钩。对土地利用粗放的项目，不考虑增加建设用地，对用地节约高效的项目，在条件允许的前提下，适当增加用地规模。
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1.1.3 保护生态原则 对限制开发地区、禁止开发地区，要严格控制“两高”和“产能过剩”的工业的用地规模，有关项目不符合国家产业和供地政策的，不能调整规划；适当增加耕地保护任务和生态、生活空间等预期性指标。
1.1.4 与相关规划相协调原则 修改方案与行业规划、城镇规划、生态环境规划等相关规划协调衔接。
1.2 规划修改方案的主要内容
1.2.1 建设项目的合理性 说明项目建设涉及的规划修改是否满足修改条件、项目建设的重要性、项目选址是否便于开工建设及建设用地调入、调出地块位置、规模、其占用各类用地数量尤其是耕地数量及其中的基本农田数量[6]。
1.2.2 耕地补充及基本农田划补方案 说明项目建设占用的耕地面积及质量等级情况，涉及占用基本农田的，要拟定基本农田补充方案，及时落实当地耕地占补平衡，确保耕地数量不减少，质量不降低。
1.2.3 对规划实施的影响 要求项目建设不能突破研究区域土地利用总体规划确定的指标，且从项目建设对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模和新增建设占用耕地面积这几个约束性指标的影响程度去论证对规划实施的影响是否合理。
1.2.4 项目建设利用土地的集约节约程度 要制订建设用地集约利用指标体系，采用定性分析与定量分析相结合[7]，严格按照国家和地方有关部门制定的建设项目用地控制指标，论证项目建设利用土地的集约节约度。
2 土地利用总体规划修改方案合理性综合评价体系 2.1 评价指标
遵循规划修改的原则及代表性、指导性、可操作性、因地制宜性、定性与定量相结合等基本原则，建立了项目选址合理度、耕地保护合理度、土地利用集约度和项目建设对规划指标的影响度4个准则层，并结合河池市A项目的基本情况，选取了17个指标层构成的评价指标体系，具体指标及其含义如表1所示。
定量的指标根据隶属度函数进行测算；有些指标难以定量，主要靠定性描述，定性的指标在请专家进行相应评判时，描述明确，方便专家进行客观合理的评判，以得到更为精准的指标隶属度。
2.2 定性指标评价等级标准