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浅析我国政府部门绩效预算制的改革体系
绩效预算是市场经济条件下预算改革的方向，推行绩效预算在我国正 处于理论准备和调研可行性阶段。正确理解绩效预算的含义才能在绩效预 算改革中少走弯路。本报告根据绩效预算的起因以及西方国家对绩效预算 所作的相关定义，对绩效预算的确切含义做了探讨，并着重分析了政府绩 效评价体系与绩效预算的关系。本报告根据科学发展观和执政为民的执政 观对政府绩效作出了解释，并认为政府绩效评价体系作为绩效预算的基础 部分，其基本要点包括确定政府目标、评价标准和评价指标。本报告认为， 地方政府政绩考核作为政府绩效评价体系的雏型，其内容的设计及其合理 化对推行绩效预算具有奠基作用。 关键词：绩效 预算 制度 改革
绩效预算自二十世纪四十年代提出以来，目前已经有 50多个国家 不同程度地实施了绩效预算。从国际经验角度看，绩效预算的产生有特定 背景条件，伴随着绩效预算的完善过程中，这种预算模式也形成了稳定的 基本内容。
一、如何理解绩效预算的确切含义
对绩效预算确切含义的理解直接决定着如何编制绩效预算、如何认 识推行绩效预算的可行性、如何分阶段完善绩效预算与行政管理体制运行 之间的关系。
西方国家虽然推行绩效预算已有较长时间，但对究竟什幺是绩效预 算仍然争论不休。人们普遍认可的是绩效预算是一种结果导向的预算，争 议的焦点在于如何给出一个完整的定义。
世界银行专家沙利文认为：绩效预算是一种以目标为导向、以项目
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成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体来说就是把资源分 配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。瑞典的决策部门认为：绩效 管理并不是单纯的一些措施或方法，而是一个非常广义的概念。绩效管理 的目的就是要实现成效和效率，成效是指应该做的事，效率是指要合理、 高效地做事。澳大利亚把绩效预算分成五个部分：一是政府要办的事；二 是配置预算资源；三是以结果为中心制定绩效目标；四是评价目标实现状 况的标准；五是评价绩效的指标体系。由此可看出澳大利亚是把绩效预算 归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。
推行绩效预算在我国还处于理论准备和调研可行性阶段。此间，人 们首先想到的就是搞清楚什幺叫绩效预算。一些人认为可直接引用西方国 家的定义，一些人则认为应该从我国的实际情况出发给出适合改革方向要 求的定义。现在突出的问题就是作为绩效预算发源地的西方国家也没有在 绩效预算定义上达成共识，做为仍处于构建适应公共财政要求的预算体制 的中国当然更是在定义上争议不休。但有必要指出：中国在讨论什幺是绩 效预算概念时，似乎没有区别开一些基本概念之间的差别，进一步说就是 有时把绩效预算、支出评价、预算绩效三个概念混为一谈。必须看到，这 三个概念是完全不同的，具体而言，绩效预算是一个大系统，支出评价和 预算绩效是这个大系统中的子系统。如果把三者混为一谈，无疑就是扭曲 了绩效预算的本质特征。
应该承认，把握绩效预算的确切含义确非易事。从已有的国内外争 论来看，人们认识上的不统一，原因之一在于对绩效预算的理解角度的差 别。当人们从预算编制方法角度去给绩效预算下定义时，似乎非常难以说 清绩效预算与基数法和零基法之间的确切差别，因而提不出令人信服的定 义；而当人们从预算执行结果角度去定义绩效预算时，又往往难以搞清楚 投入与产出之间的联系。
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那幺，究竟什幺是绩效预算？怎样定义才相对合理呢？我们认为： 解决这个问题必须把握好定义的角度。确定角度，应从理想模式与可能模 式之间的关系去进行。进一步说，我们在给绩效预算下定义时，既要从预 期目标出发，又要充分考虑已有的实践给予人们的启示，既要把握公共财 政条件下预算制度的基本特征，又要认清绩效预算的特殊要求。由此，可 以说，绩效预算首先是一种新式预算理念，它要求人们在编制预算时要以 机构绩效为依据，进一步说，就是要把拨款和要做的事的结果联系起来。 应该承认，这种理念并没有量的显示，就如同说“爱有多深”无法用数字 表示一样，然而必须看到，这种理念相对于以往单纯分配资金的预算确实 是一种突破，本质上是把行政目标与预算资源配置勾通起来了。其次，可 以说，绩效预算又是绩效的核算，进一步说，就是从资金使用的角度去分 别规划政府各个机构在单一预算年度内可能取得的绩效。再其次，绩效预 算是一种示意图，它体现的是以民为本的执政观念，进一步说，就是预算 资源的使用必须产生某种社会效益，而这种效益应是社会公众所需要的， 并非简单地由政府认为应该取得的效益。概言之：绩效预算是一种预算模 式，容含着预算理念和预算过程的重要变化，而预算编制方法的变化只是 绩效预算实现方式所采用的手段。 二、如何构建政府绩效评价体系
政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体表现。在一个国家 或地区内，发展观、政绩观、理财观三者之间有着内在因果关系，其中发 展观是基础，当政府选择了发展模式之后，遵从这一模式的要求推进既定 的发展战略也就成为政绩的具体表现，政府的财政必须服务于发展观和政 绩观落实的需要，理财观自然要依发展模式的特征而相机决定。因此，政 府绩效的评价标准和指标体系就是发展观与政绩观的量化表现，财政收支 结构则是这种量化表现的政府资金使用体现。
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