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农村土地股份合作社法律问题初探
作者：马迅
来源：《法制与社会》2012年第01期
摘 要 农村土地股份合作社在不改变我国基本农地制度的前提下，通过股份制与合作制运作，实现农民土地承包经营权的流转，解放农村剩余劳动力，推进农民增收和农村经济发展。但合作社的自发性也催生出法律地位不清晰、保障机制不健全、股权关系不合理、组织和管理不规范等法律问题，本文认为应通过完善法律法规、明确政策方针和健全体制机制等途径加以解决。
关键词 土地股份合作社 功能 法律问题 作者简介：马迅，南京农业大学。
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-215-02
作为土地产权制度的创新和发展，为适应现代农业的需要，土地股份合作社在全国各地如雨后春笋般迅速发展。笔者在实地调研南京市江宁区典型土地股份合作社运行发展的基础上，广泛研究分析全国各地合作社发展现状，以期能够以点带面，对推进其法律保障和制度创新提出一系列建议，从而妥善处理好经济建设和农民权益的关系，服务于社会主义新农村建设。 一、土地股份合作社的概念和产生背景
土地股份合作社，也称土地合作社、农地股份合作社，是在农村家庭经营的基础上，由农民以土地承包经营权作为主要出资形式，自愿联合、民主管理，对土地进行集中统一规划、统一经营的互助性经济组织。明确其概念应把握三层法律内涵：一是以农村家庭承包经营为基础，二是以土地承包经营权为主要出资形式，三是组织形式是合作经济组织。
改革开放以来，我国以家庭联产承包责任制为主体的农地制度改革取得了巨大成效。但是近年来，随着我国城市化进程的不断加快和社会主义市场经济的深入发展，农村劳动力向第二、三产业转移的趋势日趋明显，家庭联产承包责任制对于社会生产力的制约作用逐渐显现，主要表现在以下三个方面：一是农户承包地单位面积狭小，一家一户分散小生产，土地支离破碎，不利于规模化和集约化生产；二是大批农村青壮年进城务工，农业劳动力不足，土地撂荒现象十分严重，有限的土地资源遭到严重浪费；三是土地承包经营权流转门槛较多，快捷高效的实现“耕者有其田”比较困难。以上因素共同催生了土地股份合作制。 二、土地股份合作社的功能定位
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（一）合作社的经济功能 1．农村生产效益的大幅度提升
土地合作社将农村中现有的土地、资金、技术、人力等资源进行联合，并根据不同主体进行生产要素的优化组合。同时发挥科学技术在农业生产中的作用，使得相同数量的土地产生更大的经济和社会效益，从而优化了农业产业结构，推进农业的产业化发展。 2.完善统分结合的双层经营体制
土地合作社解决了一家一户生产经营规模小、产品单一、抵御自然灾害能力差、收益低、增收慢等问题，把分散的农民组织起来，重新整合土地资源，为农民的生产和生活解决了许多困难。这种以保持农户经营自主性为先决条件的合作，完善了农村统分结合的双层经营体制，具有重要意义。
（二）合作社的社会功能 1．有利于统筹城乡发展
土地合作社能够有效地扩展农民的自治空间，实现农民的自律管理，规范农民的经济行为，保障经济的有序运行。在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，加强城乡联系，有序转移农村富余劳动力，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同繁荣发展。 2.有利于维护农民合法权益
农民有了合作社作为组织依靠，在市场交易过程中合作社作为整体与其他交易主体进行谈判，这无疑改善了单一农户以往在交易过程中存在的信息匮乏、谈判地位不平等、自我保护能力薄弱等问题。与此同时，农地股份合作社通过建立科学民主的法人治理结构可以更好的保护社员的民主决策权，激励他们更加踊跃地参与到农地股份合作社的运作中来。 三、土地股份合作社存在的法律问题 （一）法律地位不清
土地股份合作社作为一种新出现的合作经济组织，既体现出了企业经营行为，又具有合作经济组织的性质；既不同于企业法人，也不同于行政事业单位法人，更不同于社团法人。可以说07年颁布出台的《农民专业合作社法》没有将方兴未艾的农地股份合作社纳入其立法范畴是一件令人感到遗憾的事情。在现实生活中，部分登记机关认为村民持有的“股权证明”没有得到国家和政府有关部门的认定，只能作为集体经济组织内部的分配凭证，法律效力不足，不能作为股东出资的证明。
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（二）产权设置与利益归属问题凸显 1．对共有财产产权界定不明晰
土地股份合作社的产权构成中，社员的股份属于其个人产权，合作社在股金中提取的部分作为共有财产。合作社在盈余中提取公共积累，这部分公共积累中也有一部分会成为共有财产。目前，在我国的土地股份合作社中，个人产权的界定是明晰的，而共有财产的界定则是模糊的，助长了投机取巧现象的滋生和蔓延，并很可能导致资源的浪费。 2．股权的封闭性问题
“尽管土地股份合作社社员拥有对土地的股权，但这种股权实际上是一种不完整的虚化的权利。入社农民除了享有收益权外，没有所有权，并且股权不允许买卖、转让和继承，带有天然的封闭性，从而限制了股权功能的进一步发挥”。同时，不同社区之间也具有相对的封闭性，政策的差异以及机制对接的障碍使得农民的土地承包经营权和其占有的福利性股本很难相互流动。
3．分配方式单一，对社员缺乏投资激励
合作社中投资者的收益是以惠顾额的方式间接体现的，投资者的收益没有体现投资额与惠顾额的比例性。也就是说，无论投资额是多少，影响收益的还是惠顾额。因此，当投资额既定的情况下，社员会选择扩大与合作社的交易来增加惠顾额以实现利益最大化；而当交易额既定的情况下，社员则会选择尽可能减少对合作社的投资来获利。 （三）内部管理与组织制度尚待完善
土地合作社把农村土地由过去统分结合的双层经营转变为集体所有、合作经营，但大多数地区仍处于试点起步阶段，实践中存在一些不容忽视的问题，如治理结构不完善、股东权利不明确等。由于社会环境等多方面的原因，决定了土地股份合作社的创办和发展都要不同程度的依赖地方政府的推动，董事会在日常运作中行政管理气息浓厚，股东代表大会职能形同虚设；在内部管理方面，合作社没有充分贯彻章程明文规定的“一人一票”或“一股一票”的民主管理机制，一些重大事项仍然由村干部等少数人决定，决策中很难体现出公平、民主的法治精神和理念；部分农户在入股后没有真正担当起“主人翁”的角色，对合作社的具体的经营情况漠不关心。以上现象的出现充分说明，如何更好的保障股份合作化中农民的土地权利是土地股份合作社必须面对和亟需解决的问题。 （四）保障体系和风险机制不健全 1．入股土地被征用时的补偿分配问题