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机关事业单位养老保险改革问题及对策
作者：康莉 吴文雅
来源：《知识文库》2016年第02期
事业单位养老保险制度是我国社会保障制度的重要组成部分，但随着社会主义市场经济的发展，也存在一些问题亟待解决。如何解决改革中所遇到的难点，是当前需要深入研究的重大现实问题。
一、事业单位养老保险制度改革的重要意义
（一） 事业单位养老保险制度改革是建立健全社会保障体系的重要内容
我国社会保障制度改革最早是从国有企业开始的。经过20 多年，企业社会保障制度已基本形成了一套完整的社会保障制度体系。但是，行政事业单位的社会保险制度改革一直滞后，其养老、医疗仍由财政负担，由此导致企业与行政事业单位之间社会保险缴费与待遇不平等，社会保障制度缺乏统一性和规范性。因此，必须加快事业单位养老保险制度改革，为统一规范社会保障体系的形成创造条件。
（二） 事业单位养老保险制度改革是健全公平竞争市场环境的客观要求
市场经济体制的基本要求就是建立公平市场竞争环境，但从实际看，我国行政事业单位养老保险制度改革远远滞后于企业，导致企业与行政事业单位之间收入分配差距的扩大，阻碍了正常的人员流动，客观上违背了市场环境的基本要求。因此，加快事业单位养老保险制度改革，对于促进公平市场竞争环境形成和人才合理流动具有非常重要的作用。 （三） 事业单位养老保险制度改革有利于推进事业单位改革的进一步深化
我国事业单位经过多年运行存在诸如职能界定不清，供养人口太多，财政负担沉重等问题，需进一步深化改革。根据国务院事业单位改革的精神，事业单位划分为行政职能型、公益服务型三类，其中将行政职能型改为机关，经营型改为企业，仅保留公益服务型事业单位。这就大大缩减了事业单位规模和职工人数，有效的减轻各级财政负担。然而当前我国事业单位改革的另一重点就是养老保险改革。改革的下一步需减少事业单位对财政供给的依赖性。建立事业单位之间统一规范的社会养老保险制度，不仅有利于建立全社会统一、规范的养老保险制度，也为深化整个事业单位改革创造至关重要的条件。 二、事业单位养老保险制度改革存在的问题 （一）养老保险双轨问题
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“双轨制”问题开始于1991年，中国实行企业职工养老改革，相关决定中规定由国家、企业和本人共同承担社会养老保险费用，实行社会统筹方式。企业职工养老从“单位负责”过渡到“社会保障”。机关事业单位没有列入改革范围，仍由国家财政拨款。这样，在养老制度上，机关事业机构和企业就形成了两种截然不同的“轨道”模式。由于时间的推移，随着改革开放的不断深入，国家“双轨制”带来的影响也越来越明显。 1、养老金差距越来越大
一方面，机关事业单位和企业养老金的计算方法大不相同，导致了两者退休待遇之间的差异。因为在企业里，员工的养老金是社会平均工资的五分之一，而在机关事业单位里，事业单位里计发养老金的方式与政府机关大同小异，即以退休前的全额基本工资为基础的，是工龄的长短为计发依据，其他类别的工资比如级别工资等也是按很高的比例系数计算的。另一方面，退休金的调整比例的不同加剧了两者之间的差距。1995年起，企业退休职工退休金调整比例为上一年度员工的平均工资增长率的40%-60%，而机关事业单位的则为同级别在职员工平均工资增长率的90%。近些年来，国家8次连调企业退休者的养老金，但是调整结果还不如机关事业单位一次的调整，由于调整幅度的差距导致两者养老金差距扩大至五千多元。 2、不利于人才合理流动
现行的机关事业和企业养老保险的双轨制严重阻碍了劳动力人口的合理流动。每年都有大量的人员参加公务员考试，而一些中小型企业难以招到优秀人才。其中的原因之一是因为大多数人认为机关事业单位养老保险待遇较高，并且个人不用缴纳各种社会保险费。人力资源大量流向机关事业单位的同时，又难以从机关事业单位流向企业。这主要是因为企业养老保险制度为“统账结合”，一旦转到企业工作，则职工养老保险的个人账户部分缺失，养老待遇将会受损。由此可见，双轨制严重影响了人才的流动方向，导致了人力资源在劳动力市场上的分配不平衡，阻碍了人才市场的健康发展。 3、加大了政府财政压力
我国企业职工养老保险制度养老保险费由国家、企业、个人三方共担，采取社会统筹与个人账户相结合的模式。而大多数机关事业单位工作人员个人不需要缴纳养老保险费，由政府进行财政预算，给予财政支持，筹资模式属于现收现付式。在我国“未富先老”的形势下，人口老龄化的加剧使得机关事业单位退休人员越来越多，然而，社会保险的刚性发展特征使得养老金也会越来越多，这样一来政府的财政负担只会越来越重。 （二）顶层设计问题 1、缺乏完善的法律细则
目前，机关和事业单位机构养老保险制度改革没有统一的法律政策以及完善的法律细则，各地方制定了不同的实施办法，这样就导致了政策上的随意和多样。在参保对象上，有的地方
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规定为机关和事业单位全员参保，有的规定为仅自收自支事业单位参保；在缴费基数上，有按档案工资的，也有按实发工资的；在缴费比例上，有按在职员工工资总额为缴费基数，即“单基数缴费”的，也有按离退休养老金与在职员工工资之和为缴费基数的。 2、缺乏规范的养老保险制度
现在的养老制度实行的是现收现付制，也就是说，用现在正在工作的人缴纳的养老保险费支付给已退休人员，退休人员领取到的养老金是现在在岗员工缴纳的。这种保险财务模式是根据每年的实际需要，从工资中提取一定比例的养老金，本期征收，本期使用，而不为以后使用提供储备。从而导致在基金管理方面，没有基金积累。 三、进一步推进我国事业单位养老保险制度改革的政策建议
根据前述分析，现就我国事业单位养老保险制度的改革提出下述政策建议： （一）推行“双轨制”向“单轨制”转变
如前文所述，双轨制模式不利于人才的自由流动和社会的稳定，也不利于事业单位自身制度的改革，严重阻碍经济社会发展。需要对事业单位和企业养老保险制度进行衔接，具体如下：
首先，事业单位与企业的养老保险制度要逐步实现政策上的统一性。二者实行统一的 8%缴费基数比例，并记入个人账户，单位缴费部分全部用于统筹基金。同时，还应建立企业年金和事业单位职员年金，妥善解决两种养老保险待遇的落差问题。
其次，要重点处理好“中人”的问题。机关事业单位职工可以参照企业职工养老保险改革时实行时的处理方法，将人员按其退休时间分为三种类型：老人（机关事业单位养老保险制度改革前已经退休的工作人员）、中人（改革前已经参加工作但尚未退休的工作人员）和新人（改革后参加工作的工作人员）。基本养老金计发办法应采取“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则进行合理稳步地改革。在这三种群体之中，“中人”的养老待遇问题最为复杂，需重点要处理好。
第三，关于转移养老保险基金的办法，不能只局限于本省本地区只转移保险关系，应执行连同个人账户不受限制一同转移的办法，对养老保险由事业单位到企业，按现有企业个人账户同等情况补建账户，这样可以避免两类人员的养老水平的不一致性。 （二）加强改革顶层设计，完善相关法律法规
事业单位养老保险制度改革，离不开有效的制度供给。有效的制度供给是事业单位养老保险制度改革根本的保障，没有有效的制度供给，改革进程必然缓慢或者受阻。试点省市改革的实践也很好地证明了这一点。而对于事业单位养老保险制度改革的制度供给而言，我国可以参