发展非营利组织,促进公共治理主体多元化
吴春
（中共济南市委党校 教师；山东大学政治学与公共管理学院 研究生）
摘要：公共治理主体多元化是时代发展的必然要求，非营利组织作为主体之一在当代公共治理中发挥着重要作用，本文通过分析当前我国非营利组织存在的问题，探讨了加强非营利组织公共治理能力的对策。
关键词：非营利组织，公共治理，政府，主体多元化 一、非营利组织在公共治理主体多元化中的重要意义
（一） 公共治理主体多元化的必要性
所谓公共治理是指“政府给予治理理论建立的与公民分享权利、分解责任和义务，从而实现同构与互动和谐关系的一种模式及过程。”⑴ ,作为一种现代社会的治理模式，公共治理的一个重要特征就是公共治理的主体从传统的政府扩展到了所有的公共部门及公民个人，强调公共治理主体多元化。在传统的社会治理模式中，政府是唯一的社会治理主体，从宏观到微观政府包揽着几乎全部的经济社会事务，作为“无限政府”扮演着无所不能的角色。然而在韦伯眼中完美无缺的官僚层级制却随着全球化的到来和时代节奏的加快暴露出越来越多的问题，如果大量的社会信息经政府层层传递集中后再处理，显然跟不上时代的要求。因此自20世纪70、80年代随着政治改革和行政改革的进行，政府转变职能，将社会事务交由社会，实现政府导控、多元参与的社会治理模式成为多数国家共识性的发展目标。正如秘书长安南在1997年联合国工作年度会议报告中所说，“为了实现可持续发展、繁荣与和平等目标，善治是一块不可缺少的基石。”公共治理主体多元化是时代发展的必然要求。在诸多的社会主体中非营利组织是当然的社会治理参与者。
（二） 非营利组织在公共治理中的重要作用
1、非营利组织的含义。非营利组织（non-profit organization）这一概念最初始见于美国国家税收法，原义是指由私人为实现自己的某种非经济愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织，如基金会、慈善筹款协会、私人创办的学校、医院、博物馆等。后来，又相继出现了“第三部门”（the third sector）、“独立部门”（independent sector）、“慈善组织”（charitable sector）、“志愿者组织”（voluntary sector）、“免税组织”（tax-exempt sector）、“非政府组织”（non-government organization）、“公民社会”(civil society)等称谓。但无论哪种称谓都蕴涵着非营利组织不以营利为目的，服务大众的宗旨。对于非营利组织的界定学术界有很大分歧，但许多学者都能接受美国约翰.霍普金斯大学的莱斯特.M.萨拉蒙教授对非营利组织五个关键特点的概括，即组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性，这五个特点成为界定非营利组织的标准尺度，在这里本文采用这样一个概念，所谓非营利组织是以服务大众为宗旨，而不以营利为目的，具有志愿性和自治性的社会组织。
2、非营利组织在公共治理中的重要作用。首先，在政治方面，非营利组织是政府与公众沟通的有力平台。每个公民都有自己的利益要求，相对于强大的政府而言,公众总是处于弱势的,想要实现个人的利益要求公众必须联合起来与政府对话，非营利组织的出现和发展可以说为公众参与政治提供了强有力的平台或者说是载体，一方面，非营利组织将人们对政府的要求集中起来，转达给政府；另一方面，又把政府的意图传达给公众。在美国，过去半个多世纪，与公众利益切身相关的许多运动的成功，如妇女选举权运动、劳工运动等，都是通过非营利组织进行的。在政府与公众之间搭起桥梁，在两者之间起到减震作用，非营利组织为社会和谐发展提供了保障。
其次，在经济方面，非营利组织在国民经济中占据重要地位。据1995年约翰.霍普金斯
1
非营利组织比较项目调查显示，在其研究的美、英、德、日等22个国家中，排除宗教团体这一特殊的组织类型，非营利部门是一个1.1万亿美元的产业，这是什么概念呢？如果将这些非营利部门比作一个单独的国家，其列世界第八大经济大国，1990年底美、英、法、德、日、意就业人数1180万名全职员工，将美国通用汽车公司、德国戴姆勒-奔驰公司、法国阿尔卡-阿萨姆尼公司、意国菲亚塔特公司、日本日立公司及英国联合利华公司这六大公司就业人数相加所得的总和仅仅是非营利组织的就业人数的六分之一。由此可见非营利组织的经济力量不容小窥。
最后，在文化方面，慈善文化是社会文明的重要组成部分。非营利组织在其发展过程中或者说非营利组织本身形成了一种文化，这就是慈善文化，慈善文化的核心是利他主义价值观，是平等互助的理念，是奉献精神，是对人、自然、社会的关怀和关爱，著名的非营利组织洛克菲勒基金会创始人洛克菲勒曾经说过：“唯有牺牲奉献的火焰才能炼净心中的自私，且使人类灵魂中的伟大得以释放。” 非营利组织慈善文化的形成为社会文化的发展做出了重要贡献。为什么能形成慈善文化？ 其一，非营利组织有一个重要特点——志愿性，即非营利组织中相当数量的成员是志愿者，他们服务是没有工资等形式的利益回报的，美国全国独立部门1999作了关于“美国义务捐献和志愿者行动”的调查，调查显示在1998年在美国1.09亿个志愿者贡献了199亿小时，相当也900万个全时工人一年的工作量，每年捐献时间的价值约2250亿美元，这种不求利益回报的社工劳动其出发点就是对人和社会关爱，这种奉献精神的汇合成为慈善文化得以形成的重要力量。其二，非营利组织得以存在的一个重要资金来源是社会捐赠，正是由于人们出于善心捐物捐钱捐时间，非营利组织才能存在，这个过程也是慈善文化的重要表现。慈善文化是社会文化的重要组成部分，深厚的慈善文化可以缩小贫富差距、缓解社会矛盾，实现社会和谐
二、当前我国非营利组织实证分析
（一）当前我国非营利组织取得的成就
自改革开放以来我国的非营利组织得到了快速发展，主要体现在以下几个方面：1、数量。据1998年3月全国基本单位普查结果的公报，我国现有社会团体法人44万人，其他非营利性机构61万个，社会团体法人吸纳71万人，其他非营利性机构吸纳2625万人。截至1998年10月，已经在各级民政部门登记的各类社团20万个，各部门审批的民办非企业单位有70万个左右。2、种类。我国非营利组织涉及各行各业，如社会服务方面的中国红十字会、国残联、北京星星雨教育研究所;致力于环境保护的北京地球村、绿家园志愿者;扶贫事业的中国扶贫基金会、希望工程、母婴平安工程;思想库式的非营利组织北京华夏经济社会发展研究中心、世界与中国研究所等。3、法规。我国非营利组织的有关规定包括:两个条例《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》、一个办法《基金会管理办法》和《外国商会管理暂性规定》、一个规定、一个专门法《公益事业捐赠法》。
(二)当前我国非营利组织面临的问题
1、我国非营利组织的独立性受到挑战。独立性是非营利组织的基本特性之一，主要指其在组织机构上独立于政府，不受政府支配，独立完成自己的使命。但当前我国非营利组织发展却很大程度上受到主管部门的干预，许多非营利部门的领导职务被党政机关干部兼任，过多的活动依赖政府的财政支持，官方色彩过于浓厚。
2、我国非营利组织资金面临考验。各国非营利组织在发展中都遇到了活动经费短缺的困境，收入与支出之间存在缺口，出现“瓶颈”现象。在我国非营利组织同样面临着资金的考验。2003年清华大学非营利组织研究所在全国范围开展了抽样调查，调查共抽取了6个省18个市的所有在民政部门登记注册的组织。调查的结果表明,中国社团的支出在2002年占GDP的比重仅为0.32%,而美国的非营利组织支出在1995年时已占GDP的6.9%，德国占到3.9%，可见,中国非营利组织支出与其他国家相比规模要小得多, 这种资金上的不足成为
2
我国非营利组织发展的一大障碍。
3、非营利组织自身能力需进一步加强。虽然外部环境对非营利组织发展很关键，但非营利组织能否生存下来并得到发展最终取决于它们的内在能力，如制定战略计划的能力；有效地进行监督管理，履行责任，防止腐败的能力；依据标准化进行运作的能力。但当前，面对激烈的市场竞争和迅猛的社会发展，由于缺乏创新的管理制度，我国非营利组织处于一种较低水平的组织和管理状态，并没有认识到自身管理的重要性，其主要表现是组织机构不合理、行业自律规章不健全、人员素质不高等。著名管理学权威彼得.德鲁克曾指出非营利组织不仅功能上代替政府解决了许多社会问题，同时其效能是政府的2倍。但在当前我国要实现这一美好的前景仍需付出相当大的努力。
三、完善非营利组织，促进公共治理主体多元化良性发展
（一）加大政府对非营利组织的支持，发挥政府在公共治理中的主导作用 在公共治理中，政府和非营利组织是作为不同的治理主体出现的，一个良性的治理结构,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。当前我国政府和非营利组织在公共治理中要努力建立一种竞争合作关系。这种合作关系一方面体现在非营利组织作为政府的补充和支持者在公共治理中发挥着重要作用，另一方面则体现在政府要对非营利组织进行支持，在这里我们所提倡的是支持而不是支配，即政府既要帮助非营利组织发展又要避免过多干预其内部事务影响其独立性。首先，我国领导者和管理者要在思想上重视鼓励非营利组织发展，承认其独立性。我国政府领导者和管理者在人民心目中的地位是崇高的，我们应利用领导者的威望通过他们的呼吁促进非营利组织的发展。这一方面可借鉴美国的一些经验。自20世纪30年代以来，美国几乎每一届总统都在鼓励非营利组织发展，如：1933-1942年，罗斯福总统建立“国民保障合作组织”动员数百万美国人付出16—18个月的义务服务，救助失业家庭、修建高速公路。1993年，克林顿签署“授权社区计划和社区项目法”，实施“国家社区服务计划”，鼓励各年龄层的美国人参加社区志愿服务，克林顿称之为“投资与未来的理想”，这些做法都为非营利组织的发展壮大起到了重要的促进作用。其次，政府应制定合理的非营利组织税收优惠政策。给非营利组织税收优惠是得到世界各国、各界人士的普遍认同的，各国对非营利组织都有相应的税收优惠政策。但享受优惠的范围、享受优惠的程度等差别很大。在美国税法第501款概括了符合免税条件的组织类型，其中列出了属于免税范围的非营利组织的类别有25种以上，几乎所有的非营利组织都免受国家和地方的财产税、营业税，同时对于向非营利组织捐助的公司，如期捐款不超过总收入的3%，亦免除各项税收。但我国关于非营利组织的税收优惠措施还存在一些不合理之处，优惠办法需进一步完善，如我国《企业所得税暂行条例》规定，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%%以内的部分准予扣除。按照该规定，如果企业捐赠款物的金额超过企业当年税前利润的3%%，超额部分仍需缴纳企业所得税。如此一来，必然抑制企业捐赠积极性。最后，政府应完善管理规定，为非营利组织发展创造有利条件。在我国，政府的某些规定很大程度上不利于非营利组织的发展。比如对慈善组织设立门槛要求太高。在美国设立一家慈善性质的非营利机构，没有注册资金要求，只需交一两百美元的注册费；但在我国《基金会管理条例》却规定，设立全国性公募基金会的原始基金不低于800万元，地方性的不低于400万元，非公募基金会不低于200万元，而且必须为到账货币资金。再如我国《社团登记管理条例》规定，一个机构要想在民政部门登记注册，社会团体就必须找到一个业务主管单位，这在很大程度上造成了非营利组织成为业务主管单位的附属物，影响到了非营利组织独立性发展。
（二）加强非营利组织自身有效性建设，使其成为公共治理主体中的高效一员。
非营利组织在当前能够迅速发展的原因之一是人们认为非营利组织具有高度的灵活性、创造性、并且对社会基层的状况和意愿能迅速做出适当反映，非营利组织必然具备极高的责
3