关于可供开发养老项目的土地类型
及相应开发途径的调研分析
养老地产从2013年以来逐渐成为养老服务改革的重头戏，推进的节奏不断加快，随着建设用地的可利用空间逐渐收窄，如何更好地利用增量用地以及盘活规模较大、成本较低的存量用地（尤其是企业自有用地、工业用地等）来开发养老项目，成为希望进军养老行业的企业必须思考的问题。
本文尝试对可供开发养老项目的不同土地类型及相应开发途径进行浅要分析。
根据《物权法》和《土地管理法》的规定，我国土地分为国家所有和集体所有，其中城市的土地归国家所有，城市之外的农村土地归集体所有，由此形成了城乡分割的二元化土地所有制度。无论是国有建设用地还是集体建设用地，均可以利用作养老项目。具体分析如下： 一、利用国有建设用地开发养老项目
国有建设用地的取得方式包括划拨和出让两种。 1、划拨用地做养老 1.1划拨用地相关概念
划拨是符合一定条件的主体无偿取得国有建设用地的方式。国家专门制订了划拨用地目录，只有属于该目录下的用地项目且符合其他申请条件的，才可以申请划拨土地。在国有土地上建设的非营利性养老机构，用地属于公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地，因其具有公益性和福利性，建设单位可以通过申请无偿划拨的形式取得土地。
一般公办公营、公办民营等非营利性养老机构的用地属于划拨性质，地类为A6。政府为投资建设主体，持有养老机构的产权，养老机构可享受民政系统按床位给予的建设补贴和运营补贴。一般政府会通过公开招投标等方式选定专业化的运营机构负责项目的运营和管理，运营机构享有一定期限的经营管理权，通过收取租金及服务费以及获得慈善捐赠、政府补贴等方式取得收益。 1.2相关政策
2015年2月3日十部委发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中，明确鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，可稳妥开展把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作，完善法人治理结构。
北京市民政局2015年3月3日发布的《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》中，确定了三种民资参与公办养老机构运营的方式，包括：采取单项服务外包、专项服务合作等方式，面向社会力量购买服务，分项目、分步骤地使用社会优质服务资源；公办民营、公建民营养老机构要通过招投标、品牌机构连锁运营等方式，引入具有一定影响力和品牌效应的服务机构、社会组织开展运营。
1.3主要开发途径
我公司可以利用自身在建筑行业所积累的资金、技术、人才等方面优势，通过股份合作制、PPP（政府和民间资本合作，由政府出地，地上物业建设、经营管理均由企业承担，在约定时间内将物业归还政府）、BT（Build-Transfer，建设--移交）、BOT（Build－Operate－Transfer，
基础设施特许权）、公办民营等形式与政府相关部门合作，参与公立养老机构的建设或运营管理。 2、出让用地做养老
2.1出让用地相关概念
出让是以招拍挂的公开方式或以定向协议方式有偿取得国有土地使用权用于开发建设的方式，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》等法律法规，我国逐渐确立了经营性土地使用权招拍挂出让制度。 2.2相关政策
2014年4月17日国土资源部办公厅印发的《养老服务设施用地指导意见》提出：营利性养老服务设施用地应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。同时鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。
《养老服务设施用地指导意见》还指出：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。
2015年2月3日十部委发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中明确提到：支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构，支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。
北京市政府2013年印发的《关于加快推进养老服务业发展的意见》中也明确鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。
《关于加快推进养老服务业发展的意见》还指出：要依托中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区、通州国际医疗服务区，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等一体化的养老服务产业园区。充分发挥区域资源优势，依托国家和北京市可持续发展实验区，鼓励建设一批功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地。制定优惠政策，吸引国内外养老服务领域知名企业入驻，吸引上下游企业聚集，打造养老服务完整产业链；鼓励竞争力强、有实力的养老服务企业走集团化发展道路，扶持中小型养老服务企业连锁经营。
2013年10月31日北京市人民政府办公厅印发的《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》第四条提出：社会资本投资建设的营利性养老机构，应在限定地价、规定配套建设和提出管理要求的基础上，采用招拍挂等方式供地。企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，采取协议出让的方式供地。
小结：从以上政策内容分析可以看到，社会资本投资建设营利性养老机构主要类型有以下几种：1、企业自有建设用地（土地用途不限，但要符合规划要求）；2、企业厂房（存量工业用地）；3、机关、企事
业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构；4、酒店、商业等商业设施或旅游设施；5、企事业单位、个人对城镇现有空闲的学校、社区用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。以下做具体分析：
2.3可开发养老项目的主要土地类型及其开发途径 2.3.1利用企业自有用地（存量建设用地）开发养老项目 政策：对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，采取协议出让的方式供地。
与规划、国土等相关部门沟通政策落地结果：企业单位可以利用自有的建设用地来建设营利性养老机构，首先要符合规划用途，先要在规划部门调整规划用途做A61机构养老设施用地，然后进行土地出让。出让方式：如果以企业单位自己或企业单位与其下属的全资子公司合作成立的公司为主体，一般采用协议出让方式供地；如果企业单位与其他非自己所属的公司合作成立的公司为主体拿地，一般需要走招拍挂程序出让。对于如果有合作方，而合作方是否为自己所属的公司，只需要企业单位出具证明即可。
开发途径：可与拥有土地的相关单位（尤其是国企）成立合资公司共同开发、运营养老项目，或者以租赁、收购土地等形式单独进行开发及运营，从而大大降低用地成本。但在拿地主体上有所限制。 2.3.2利用存量或增量工业用地开发养老项目