为。而市场主体的行为受制于其所处的制度环境。有什么样的制度体系，就有什么样的发展方式。因此，促进发展方式转变，要继续深化重要领域和关键环节的改革，把破旧和立新结合起来，在消除制约发展方式转变的体制障碍的同时，建立健全有利于发展方式不断调整和优化的体制机制。 （三）战略重点
针对发展方式存在的突出问题及其深层体制性缺陷，“十二五”时期应在完善社会保障体系、提升产业中高端竞争力、加快城乡一体化进程和节能减排、积极应对气候变化等战略重点方面，取得突破。
1.以完善社会保障和扩大基本公共服务为重点改善民生、扩大内需
中国政府基本保障支出和居民基本保障水平都比较低。扩大政府基本保障支出，提高居民基本保障水平，可以成为促进居民消费、扩大内需的重要途径。为了挖掘基本保障拉动消费的潜力，应重点解决基本保障覆盖面窄和地区间、职业间待遇不公平的问题，应优先保证五项“人人享有”，即免费的义务教育和中职教育、少量收费的基本卫生保健、适当的住房救助、最低生活保障和社会养老安排。由此带动的消费增量，基本上可以弥补因为出口增速放缓导致的总需求缺口。而实现五项“人人享有”的资金，可以通过适当提高中央企业红利上缴比例和出售部分新增资产的办法筹集。
2.以农民工市民化为重点促进城镇化健康发展。改革开放以来，中国的城镇化进程取得重大进展，城镇数量、城镇人口规模及其占总人口的比重都有大幅度增长。1978年到2009年，中国城镇化率由17.9%提高到46.6%，年均提高近0.93个百分点，城镇人口由1.72亿增加到6.22亿。即便如此，中国的城镇化不仅质量不高，发展水平也低于同等发展水平的国家。加快推进城镇化，持续提高城镇化水平和质量，使大多数农民进入非农产业和城镇，并变为真正的城市居民，是解决中国“三农问题”的根本途径，也是中国扩大内需最具潜力的领域之一。 使农民进入非农产业和城镇，需要解决两方面的问题，一是要创造足够的非农就业岗位吸纳农民就业；另一个是在有工作的基础上，使农民及其抚养人口成为完整意义上的城镇居民。这就是所谓农民工市民化的问题。据调查，中国农民工总规模约为2.4亿左右，其中纳入城镇人口统计的农民工大约为1.23亿。无论是否纳入城镇人口统计，绝大多数农民工及其抚养人口都未能公平享受城镇的基本公共服务和社会保障。积极推进农民工市民化，可以促进居民消费和固定资产投资增长，降低经济增长对出口的依赖程度；农民工市民化还可以提高服务业比重，优化经济结构；促进人口转移，缩小居民收入差距。
3.以提升中高端产业竞争力为重点促进产业转型升级。国际经验表明，只有处在产业链中高端，才有持久的竞争优势；但一个国家只能是一部分产业可能具备这种能力。所以，应根据不同产业的特性，并结合国情，重点在研发设计、规模经济、精密制造、供应链、品牌和营销渠道等方面下功夫，形成一批今后二三十年乃至更长一个时期在全球范围具有持久竞争力的产业和企业。
从中国目前的产业状况看，有可能、有潜力形成中高端竞争优势的产业：一是以较强的生产制造能力为基础，同时具有一定研发设计能力和产业配套能力，集群发展特征突出的资本技术密集型制造业。如机械制造、电子和电气产品制造、交通设备制造等，其中最为典型的四个子行业是机床、发电设备制造、汽车制造和高速铁路设备制造。二是以劳动密集和产业配套优势为基础，同时具有较大的研发设计、市场营销和品牌等竞争优势提升空间的产业。主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等产业。三是具有显著的市场和生产规模经济优势，同时具备技术、管理和经营上的系统集成能力的产业。如钢铁、有色、化工等产业。四是由于技术重大突破或全球范围打破技术瓶颈，形成新的技术平台和发展机遇的产业，以及体现国家战略要求，由国家直接大量投入支撑的产业。如航空航天、新能源和环保、新能源汽车、生物医药、新一代信息技术等产业。当然，哪些产业能够形成长期竞争力，最终将取决于市
场竞争。
4.以节能减排增效和生态环境保护、降低单位GDP碳排放强度为重点促进绿色发展。中国政府已经提出2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的自主减排目标,并制定和实施相应的行动规划。应形成以市场机制为基础、多种手段有机结合的节能减排长效机制；调整能源消费结构，增加非化石能源比重。提高森林覆盖率，增加蓄积量，增强固碳能力；积极发展与中国现阶段国情相适应的低碳技术和减排技术，培育新的经济和产业增长点。大力发展循环经济，实行生产者责任延伸制度，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。开发应用源头减量、循环利用、再制造、零排放和产业链接技术，推广循环经济典型模式。加强资源节约和管理，特别是要建设节水型社会，健全水资源配置体系。加大环境保护力度，强化污染物减排和治理，增加主要污染物总量控制种类，完善环境保护科技和经济政策，建立健全污染者付费制度，建立多元环保投融资机制，大力发展环保产业。加强生态保护和防灾减灾体系建设，从源头上扭转生态环境恶化趋势，实施重大生态修复工程，巩固天然林保护、退耕还林还草、退牧还草等成果，推进荒漠化、石漠化综合治理，保护好草原和湿地。 加快发展方式转变的若干政策重点
第一，不失时机地推进资源和要素价格改革，充分发挥价格机制在促进发展方式转变方面的基础性作用。首先，要加强对非传统资源的产权界定和保护。随着中国社会主义市场经济的发展，一些非传统资源，比如排放权资源、频道资源等，变得越来越稀缺，越来越宝贵，迫切需要通过严格的产权界定和保护，提高利用效率。其次要进一步完善中国资源税费制度，改革计征办法和征税标的，合理确定税费标准的调整机制；并参照国际经验，立足国情，改进资源税费在不同利益主体和不同利用相关者之间的分配关系。再次，要着力推进土地资源、水资源、矿产资源、生态环境以及利率、汇率等要素价格体制改革，建立有利于资源节约和环境友好的、反映市场供求状况和资源稀缺程度的资源要素价格形成机制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率。
第二，切实加强对资源、环境、质量、安全等方面的社会性规制，正确和有效发挥政府在促进发展方式转变方面的作用。首先，要进一步完善有关资源节约、环境保护和产品质量安全的法律法规和相关制度，重点解决法律体系不健全和标准不合理的问题。其次，增强社会性规制执法的约束力和严肃性，特别要避免短期调控政策考虑对规制政策的影响，或将社会性规制政策作为短期调控政策加以使用的做法。无论在经济上行期，还是在经济下行期，都要严格执行与节能降耗减排及劳动保护、社会保障等相关的法律法规，既不能因为经济的暂时困难而放宽这些法律的执行标准，也不能因为经济形势的好转而提高法律标准。再次，要进一步规范和发展信用评级、调查审计、认证认可、公正仲裁等专业性中介服务，充分发挥其在增强社会性规制政策有效性方面的重要作用。最后，要把对资源环境、质量安全等的管理纳入对各级干部的考核当中，从体制机制上保障相关法律法规得到切实贯彻。
第三，着力完善社会保障和基本公共服务体系，改变社会发展与经济发展不相协调的状况。首先，要进一步提高认识，改变那种把社会保障仅仅视为一种社会福利的观念，充分认识社会保障对于扩大内需、提升人力资本、促进技术进步、增强经济整体竞争力等的积极作用。其次，要以实现基本保障和基本公共服务均等化为目标，着力提升统筹层次，努力改变社会保障制度“碎片化”、不接续的状况。在这方面中央政府尤其要发挥主导和关键作用。再次，要结合主体功能区规划的制定和相关政策的实施，进一步改进中国不同层级政府之间在公共服务事务方面事权和财权的划分，完善财政转移支付制度，使各地政府都有充足收入来提供基本公共服务和基本社会保障。最后，提高公共服务和社会保障立法的层次，增强相关法律的权威性，使公共服务和社会保障的提供有法可依。
第四, 深化国有企业和垄断行业改革，完善国有企业和垄断行业剩余分配机制。要积极探索完善国有企业利益分配的有效途径。建立国有资产（国企股份、国有土地和资源等）及
其收益补充社保基金的长效机制。同时，将国有企业利润按合理比率进行“分红”，上缴国家财政，彻底改变国有企业实际上在无成本地使用国有资产的状况。调整国民收入和国有资本收益的分配结构。要根据行业经济技术特征，把目前国有企业比较集中的行业——石油石化、电力、电信、民航、航运、矿产资源开发等——进行分门别类，对于那些无须垄断经营的行业，要尽快放宽市场准入，允许各类所有制企业进入；对于那些确须由国有企业垄断经营的行业，要以各种适当的方式——如特许权费、资源税、级差租金等——将其超额利润收归国有，使其行业利润率与社会平均利润水平基本一致。
第五，大力推动技术创新,促进经济结构优化升级。强化政府在非商业化基础知识领域的作用，弱化政府在应用技术和商业化技术领域的作用，相应改革政府研发经费投放机制和政府科研机构。真正确立企业在国家创新体系中的主体地位，通过开放市场准入，“逼迫”企业创新；通过加速折旧等政策，扶持企业创新。积极促进中小企业发展，鼓励创业，在创业中创新，充分激发全社会创业创新活力。改革大学和科研机构，使其在竞争中自我积累自我发展，切实承担好在国家创新体系中应有的作用。更多地依靠技术进步推动经济增长，在广泛应用高新技术改造传统产业的同时，着力培育新的经济增长点，加快发展新能源、节能环保、新材料、新一代信息技术、生物等战略性新兴产业。着力推进节能减排增效、生态环境保护，促进绿色发展。把应对气候变化与推动发展方式转变有机结合起来，积极发展低碳经济、绿色经济和循环经济，综合运用经济、法律、行政和道德规范等手段，形成节能减排增效、生态环境保护的长效机制。
第六，制定并实施合理的消费政策，促进形成资源节约型、环境友好型消费模式。一要完善消费品价格政策体系。在普遍提高资源产品价格的同时，对生产活动和居民消费实行阶梯水价、阶梯电价、阶梯天然气价格，对超过定额的消费收取几倍、十几倍乃至几十倍于基本价格的价格，以抑制大量耗费资源的行为。二要完善税收体系。扩大消费税征收范围，大幅度提高筵席和奢侈品税率，变消费税主要从生产环节征收为流通环节征收。三要建立或完善相关的法律、法规，运用法律手段，严厉制裁过度占用和消费重要资源、尤其是过度占用和消费土地、水等不可贸易资源的行为。
作者单位：国务院发展研究中心。本文节选自中国发展研究基金会提供的背景报告。