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中国基层政府财政预算管理存在的问题及对策研究
作者：谭玲俐
来源：《经济研究导刊》2012年第07期
摘 要：财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划，是政府活动计划的一个财务反映，体现了政府及其财政活动的范围及政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段，是政府调节经济和社会发展的重要工具。但当前，基层政府财政预算存在着众多问题亟待解决，因此，针对基层政府财政预算编制、执行和监督中存在的主要问题进行分析并提出改革策略显得尤为重要。
关键词：财政预算；预算编制；预算执行；预算监督；绩效预算
中图分类号：F81 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0021-02
一、基层财政预算管理中存在的问题 （一） 财政预算编制过程中存在的问题
1.基层政府的某些部门和人员在资金使用上的自由裁量权过大。现阶段，中国基层财政预算编制过程中普遍存在着编制相对比较粗糙，精细化程度不够，计划性相对较差的现象。由于没有建立相应的制衡机制，许多资金支出方向往往由行政单位一把手或财政部门决定，出现了大量的预算计划之外的临时动议性拨款。
2.基层政府的财政预算编制方法依旧采用传统的“基数加增长”方法。这种方法一方面会固化财政部门、单位之间的分配格局，在财力有限的情况下，会加大年度核定支出的计划指标与实际指标之间的差距，加剧资金供求矛盾，造成财政资金在部门之间分配的苦乐不均，使预算安排严重脱离实际；另一方面会助长财政支出的刚性增长，不利于调整和优化财政支出结构。 3.基层政府的相关财政部门对预算单位的相关情况了解不够充分。对预算单位的人员情况、资产情况、业务活动等情况掌握不清，致使预算虽然细化到相关科目，但每一科目所对应的人员情况和资产使用等相关情况却无法详细掌握，结果导致预算执行结果不尽人意，造成经费浪费，甚至使得一些部门的正常活动难以开展。 （二） 财政预算执行过程中存在的问题
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1.基层政府预算执行过程中“超收”和“超支”现象严重。法律本身存在的漏洞以及不合理性，预算编制过于仓促和粗放，预算必须严格执行的观念尚未深入人心等等，致使预算或预算执行的随意性较大。如预算资金使用单位不按规定的数额和用途来使用资金，将预算内资金转化为预算外资金，以“小金库”的形式侵吞预算资金，将经费支出不纳入预算管理，虚报预算，长期挂账，不按收支两条线管理等方式导致财政损失。
2.基层政府财政预算管理体制本身存在缺陷。一是由于长期以来预算编制、执行、监管的职能分工界限不清晰，预算拨款部门集编制权、执行权、监管权于一身，形成了比较严重的本位主义思想，导致预算资金的主管部门在获取预算资金和分配预算资金产生尖锐矛盾。二是财政管理过程中的监督及绩效反馈机制尚未建立，部门预算编制质量和项目绩效的评定考核机制尚未实施。由此使得部门预算从编制到执行都缺乏有力的监督，财政透明度较低，“跑部进钱”现象普遍，转移支付在“不透明”的情况下，容易出现寻租行为，滋生腐败。
3.基层政府预算执行的过程比较随意。任意调剂不同预算课目之间的资金，将预算资金任意超支挪用，或将预算内资金为预算外资金。 （三）财政预算监督过程中存在的问题
1.基层政府尚未建立完善的预算编制监督机制。本级人民代表大会、公众和新闻媒介对部门预算的监督不够。如人大的改革滞后于政府的改革，预算监督的法律法规不健全，人大常委会没有专门的审批和监督预算的工作机构，不能为人代会和人大常委会审批、监督预算提供高质量的服务；人大的常设机构没有及时调整到位，专业机构和专业人才都非常紧缺；每年人大审议部门的预算时间偏短，只能对预算进行总体性、一般性审查。而公众对预算的了解往往通过报纸登载的财政预算报告得知，其他所有的政府或部门预算数据、决策过程这些基本情况公众几乎无从获知。
2.基层政府尚未实现有效的人大监督。在实践中，地方政府报给本级人民代表大会审查的财政预算草案基本上延续过去计划经济体制下形成的预算草案模式。预算草案是按功能和类别预算进行编制的，过于简单、笼统，类、款、项、目四级预算科目没有落实或很不具体，常常“只报大账不报小账”，只报告类级预算不报告项级预算，收入和支出都只列大类，少数列到款，预算建设性拨款只有总数没有项目，而且部门预算也没列入预算编制。 二、基层政府财政预算改革策略分析
1.实行以部门预算为基础的综合财政预算形式，维护预算的完整性。一是把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的预算管理体系，要求预算必须明确而全面地反映政府活动的范围和方向。凡是以政府名义或凭借国家权利取得的一切收入，无论是税收还是收费或者其他形式的财政收入，都应该纳入到政府预算中，接受立法机构的审批和审计部门的审计监督，并由财政部门代表政府实施统一的预算管理。二是以编制部门预算为突破口，提高预算综合性。
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2.改革预算编制方法，改进预算编制程序，细化预算编制内容。一是打破传统的“基数加增长”的预算编制办法，引入零级预算和弹性预算。根据部门职能、任务要求以及现有公共资源的配置情况，依据人员编制的定额、定员标准，科学核定部门公用经费以及人员经费，提高预算管理的效果。二是改传统的“二上二下”预算编制程序为“三下二上”，以解决编制时间不同步和目标不一致的问题，即在原先“ 二上二下”之前增加“一下”。由财政部门对下年的经济形势进行预测，结合国家的长期发展计划，对下年财政形势进行分析，提出下年的政府预算编制总框架，确定财政收入支出的增长幅度和重点，下达给各部门，由各部门据此编制下年的部门预算，使部门预算编制更加符合政府的宏观经济发展要求，少走弯路，提高效率。三是严格按照财政部有关政府收支分类改革的规定，将预算科目细化到类、款、项、目，项目支出细化到具体事项，力争增加预算的定量因素；同时，实现预算的定额定员标准化，遵循经费计划与编制计划统一，经费需要和可能兼顾等原则。
3.深化预算执行改革，硬化预算约束。首先，各项预算支出应当严格按照预算科目和数额执行，减少预算执行中的追加，改变“严预算、松追加”的情况。真正需要调整的，应当严格按照“预算法”有关程序审批。其次，加强对项目执行情况的跟踪分析，建立预算部门支出执行情况通报制度，建立部门预算执行的预警机制，均衡预算执行进度。严格预算调整，提高年初批复预算到位率和加快年度预算执行中代编预算下达进度，努力减少预算执行中的调整事项，严格按照规定时间办理调整预算工作。最后，加强对财政拨款结余资金管理。区别结余资金不同情况分类管理，将结余资金预算执行管理与预算编制相结合，完善预算拨款结余资金管理方式。
4.完善预算体制改革，加强预算监督管理。建立健全预算编制、执行、监督相对分离又相互制约的预算管理体制，逐步理顺人大、政府、财政和部门之间的关系，加快财政内部控制机制和外部监督制约机制的建设，构建人大、政府、审计部门、社会公众共同参与的多层次预算监督体系。一是充分发挥人大的监督作用，努力做到由程序性审查逐步转变为实质性审查。提高人大代表预算专业知识水平，提高预算财经委人员中专业人员的构成比例，并加强对人大代表预算专业知识培训；二是加强人大实质性审查，突出各级人大及其常委会对预算的监督职责，全面介入各级政府预算的编制、执行、整及决算工作，建立完整的预算报告、审查、听证、 审计、问责和处罚制度；三是增强预算报告详细度和透明度，除部分涉及国家安全的机密预算之外，政府所有收支活动都应当具有全面翔实的预算报告，接受人大和广大社会成员的监督；四是统筹财政监督力量，形成财政监督整体合力，建立财政、审计、国税、地税等部门监督联席会议制度，定期交换监督检查信息形成财政监督整体合力，建立事前审核、事中监督、事后检查的财政监督运行机制，围绕预算收入监督、预算执行监督、内部监督和会计监督四条主线，全方位推进财政预算监督体系建设，探索建立财政支出项目绩效评价制度，逐步形成以结果为导向、科学规范的项目资金分配使用约束机制；五是要强化审计机关的监督作用。审计机关事前要参与预算编制过程，在编制部门预算的环节增加审计机关协助政府审定各部门预算的程序。
5.构建财政项目评价体系，构筑公开透明的绩效预算。一是进行动态性绩效评估，实现公共项目的绩效管理。预算支出项目必须如实反映政府战略政策和部门核心政策；与项目预算相