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国有企业混合所有制改革存在的问题与对策分析
作者：温国林 卿松
来源：《中国集体经济》2015年第31期
摘要：混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，对我国国企改革意义重大，这是国企改革进入新阶段的重要举措。文章首先说明当前国企进行混合所有制改革的意义，在此基础上指出了混合所有制经济在改革中的存在的问题并且分析了产生这些问题的原因，最后提出解决这些问题的对策。
关键词：国有企业；国有企业改革；混合所有制 一、国企混合所有制改革的意义
（一）国企混合所有制改革有利于国有企业与非国有企业的优势互补、共同繁荣 国有企业具有资金雄厚、人才聚集、技术产业化经验丰富、产业基础良好的优势，但对外界变化反应较慢、管理效率不高。而非国有企业灵活性较强、管理效率高、创新意识、品牌意识浓厚，但面临资金不足，生产规模有限的困难。若能将两者结合起来，优势互补，共同发展，一方面可以激发国有企业的市场活力，另一方面可以增强非国有企业在市场中的竞争力，更重要的是两者的结合也有助于在企业内部实现生产要素的公平受益。 （二）国企混合所有制改革是简政放权、减少腐败的重要手段
在混合所有制企业中，国有资本以国有股权的形式存在，并依据股权的比例行使权利和承担义务，政府作为国有资本的所有者其权利受到约束限制，有利于激发企业的活力和创造力。此外，从“四风建设”以来，多名国企高管被查处，国企依然被看作反腐的第二战场，造成腐败高发的重要的因素就是企业缺乏规范的公司治理结构，权力运作机制不完善，监督机制失效。而发展混合所有制，建立规范的现代企业制度，通过两权分离、建立完善的监事会制度和信息披露制度等方式则能有效地解决至少遏制这种现象。
（三）国企混合所有制改革是完善收入分配、缩小贫富差距的重要措施
根据国家统计局公布的2014年登记注册类型分岗位就业人员年平均工资可知，2014年国有单位中层及以上管理人员的平均工资为131742元，是私营单位同职位人员平均工资的1.71倍。初次收入分配严重不均等，社会财富向国有企业严重倾斜。发展混合所有制经济，引入社会资金，允许员工参股，利用社会闲置资金，增加居民财产性收入，发挥再分配的力量，缩小贫富差距。
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（四）国企混合所有制改革有利于促进社会公平竞争
进行混合所有制改革，降低行业准入门槛，增加非国有企业的发展机会，有助于打破市场壁垒，实现社会公平竞争。对于竞争性国有企业利用市场化的特点，以利润最大化为引导，兼顾社会效益，通过发展混合所有制，降低行业准入门槛，在这些企业中引入非国有资本，既有利于促进行业间资本的自由流动，增加资本增值的机会，又有利于非国有企业扩大经营范围，获得更多的投资机会。
二、国企混合所有制改革存在的问题 （一）非国有企业投资者对参股国企的担忧
发展混合所有制企业，无论对于国企还是非国企都是双赢的结果。但目前非国企对此的热情却没有期待的那么高，非国企投资者有着自己的担忧，他们的担忧主要表现在：第一，对自身在混合制企业中的影响地位的担忧。由于许多国企的总资本太大，非国有企业想要获得控制权需要的资金量太大，因此非国有企业只能参股国企。非国有企业担心入股国企以后，由于所持股份较少，在企业重大决策中没有话语权，自身利益受到损害。“中国首善”曹德旺在参股国企的问题上，运用扔鲸到锅里撒盐巴的比喻来诠释自己的立场。第二，对沉没成本的担忧。对于非国有企业来说，投资国企后如果购买了生产设备，特别是大型的设备，一旦合作失败，由于资产的专用性，对其进行转产或出售面临较大的困难，那么这些投资可能会就会给非国有企业带来巨大的损失。另外，非国有企业在投资国企前，大量的交易成本如尽职调查费、审计会计服务费、律师服务费、资产评估费等，也会让非国有企业的投资者望而却步。 （二）国企与非国企的企业文化融合
企业文化是企业发展的无形资产，是企业核心竞争力的重要组成部分，具有独特性、相融性、继承性、人本性的特征。混合所有制经济在带来企业产权主体多元化的同时，也面临企业文化的融合问题。国有企业文化更强调的是企业的社会价值；非国有企业以盈利为目标，更倾向于追求和获取最大化的经济利益，而对企业员工自我价值实现和承担的社会责任则较少关注。不同的企业文化会产生不同的管理模式和决策考量，这会给混合后的企业经营管理带来不便，如果处理不当，会使双方产生冲突、矛盾，甚至不欢而散。另外，国有企业行政色彩比较浓厚，受过去“铁饭碗”思想的影响，许多国有企业员工通常有着“求安稳”的倾向，竞争意识和风险意识不是很强，而非国有企业的员工则相反。因此，在对同一个项目的风险报酬考虑上两者是不同的，如何权衡两者的利益，这将给国企与非国企混合后的企业带来不小的挑战。 （三）改革可能面临国有资产流失的风险
在社会主义市场经济中，国有资产具有主体地位。而我国还没有建立相对健全的国有资产的评估定价机制，并且对国有资产的监督也不可能做到全面细致。这就使得国企在引进非国有资本或者国有资本向非国有企业参股过程中都可能存在国有资产被低估或者高估的现象，而国
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资委处于信息的弱势方，无法对其进行全面监督，国有资产面临流失风险。例如，江西盐业集团2015年4月28日在江西产权交易所挂牌引进战略投资者，对于挂牌的价格采取面议的方式，而没有具体评估的方案，如此一来可能产生不公允的现象，对于引进的资本多少计入资本，多少计入资本溢价存在很大的主观操作空间，存在国有资产的流失风险。另外，发展现代企业制度的大环境还不完善，使得优秀企业的发展缺乏激励机制，而劣质企业不能及时退出市场，导致混合所有制企业无法实现企业经营管理目标，这种现象增大了“劣币驱逐良币”的风险，实际上也会造成国有资产的重大浪费。 （四）公司治理结构及运作机制
现代公司治理结构包括股东大会、董事会、经理层、监事会，而由于国企的特殊性在国企中还有党委。社会资本注入后，混合所有制下董事会成员是否包括非国有企业投资者、监事会如何发挥监督作用、如何对经理层实施有效的约束激励和国企党组织是否对参股的非国有投资者也发挥作用，这些问题均有待于解决。其中国有资本的监管机构和出资人、引进的外部投资者、企业的董事会、经理层和党组织之间的关系以及各自的权力责任也有待进一步明确。《决定》提出要建立出资人代表机构，通过国有资本运营公司或投资公司来实施投资和经营活动，但混合所有制企业的顶层结构如何设计还处于讨论阶段，具体操作实施仍然有待解决。另外，在国企中党政干部直接管理企业的现象仍然存在，政企不分，这与通过市场化竞争机制来发展混合所有制的要求是相矛盾的。同时， 国企在用人机制方面仍然存在高度行政化问题，人员流动高度内部化。国企用人机制存在的最大问题是封闭性和行政化。这显然不适用于混合所有制企业中，因为后者推崇的是市场化的选聘机制，通过竞争和市场的筛选挑选出最优秀最适合的管理人员。
三、国企混合所有制改革存在问题的原因分析 （一）非国有资本的融入途径缺乏明晰的政策指引
非国有企业投资者对参股国企的担忧问题源于非国有资本的融入途径缺乏明晰的政策指引。由于现阶段对国企的混合所有制改革处于摸索阶段，虽然各省国资委对国企改革下发了相应的意见书来指导本省的国企改革，但其中涉及混合所有制改革的部分大多数都只是提了一个目标框架，如江西省提出深化公司制股份制改革、鼓励非公资本参与国企改革、允许混合所有制企业员工持股，重庆市除此之外还提出探索改组或组建国有资本投资公司、运营公司以及加大重点项目投资开放力度等，而后对具体的实施细则和办法没有作具体说明，也没有相关的指导文件补充说明，江西省2015年1月提出将出台《省属国资国企改革实施方案》，这份文件将对改革的实现路径、重点工作和保障措施做出具体说明，但至今仍未看到。国家政策鼓励各地根据自身情况探索路径，但由于全国顶层设计方案还未出台，各地国资委还是保持等待态度。政策方针的不明确导致许多非国有企业投资者抱着观望的态度，而不敢做出投资决策。国家的政策具有强制性，一旦政策与投资者的预期不一致，投资者将面临政策风险所带来的巨大损失。