非诉行政案件执行若干问题研究(一)
内容摘要
非诉行政案件，是指人民法院办理的对具体行政行为的执行案件，是相当于行政案件而言的。非诉行政案件不包含对产生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿调解书的执行案件。权利人申请执行的具体行政行为仅限于法律授权行政机关对平等主体之间的民事争议所做出的裁决。人民法院对具体行政行为的执行，对于保障国家行政管理的有效实施，维护国家利益，社会公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。办理非诉行政案件，是人民法院执行工作的一项重要内容。目前，人民法院办理的非诉行政案件其数量大大超过行政诉讼案件。2000年3月最高人民法院公布实施了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中对人民法院办理非诉行政案件做出了不少新的规定，对于人民法院进一步做好非诉行政案件工作具有重要意义。本文就非诉行政案件执行的立案审查:包括立案受理的条件,对权利人申请执行的非诉行政案件中的立案审查;对具体行政行为的生效的理解合法性审查:包括人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查以及人民法院对案件的立案;第三点是对是否准予强制执行的裁定存在和可能带来的问题的探讨以及非诉行政案件财产保全等问题谈谈粗浅看法和认识。 关键词：非诉行政案件、合法性审查、财产保全 一、关于非诉行政案件的立案审查
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第八十六条规定：行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定，申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：（1）具体行政行为依法可以由人民法院执行；（2）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（3）申请人是做出该具体行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（4）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（5）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；(6)申请人在法定期限内提出申请;（7）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人，对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。根据上述规定，人民法院对于行政机关申请执行的非诉行政案件，并非来者不拒，一概立案受理，而是应当进行审查，对符合条件的立案受理，对不符合条件的申请，裁定不予受理。 (一)关于立案受理的条件
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第八十六条，应当具备以下条件：（1）具体行政行为依法可以有人民法院执行；（2）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（3）申请人是做出该具体行政行为的行政机关或者法律法规、规章授权的组织；（4）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（5）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关是行政指定的期限内未履行义务；（6）申请人在法定期限内提出申请；（7）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。虽然立案受理应当具备七项条件，但是笔者认为应当增加《若干规定》第九十一条第一款作为一项条件，理由如下：
行政机关申请执行其具体行政行为，应当提交申请执行书，据以执行的行政法律文书，证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况及其他必须提交的材料。 行政机关不提交的规定的材料，人民法院立案受理就缺少起码的事实依据，《若干解释》第九十一条对于行政机关不提交所规定材料人民法院应当怎样处理没有做出规定。被执行人财产状况不应当是行政机关必须提交的材料，行政机关可以提供财产线索，当然，能提供财产状况的材料更好。
（二）对权利人申请执行的非诉行政案件的立案审查
对权利人申请人民法院强制执行具体行政行为是否应当具备一定的条件，《若干解释》没有规定，笔者认为：这并不表示人民法院对于这类案件可以不加审查地立案受理。对这类案件
人民法院仍应当进行立案审查。立案受理的标准可以参照《若干解释》第八十六条第一款规定的条件。对符合条件的，立案受理；不符合条件的，应当裁定不予受理。 （三）对具体行政行为生效的理解
根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第八十六条规定：“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”是行政机关申请执行应当具备的条件之一。一部分同志认为，具体行政行为只在以下情况下生效：（1）具体行政行为做出后相对人在法定期限内未依法申请行政复议或提起行政诉讼；（2）维持具体行政行为的行政复议决定做出后，行政相对人在法定期限内未提起行政诉讼，或行政机关有权做出最终裁决的行政复议决定书已经送达行政相对人；（3）人民法院做出的维持具体行政行为的行政判决或驳回行政相对人起诉的行政裁定已生效。笔者认为这部分同志的理解是对法律规定的误解。如果按照上述解释，那么具体行政行为得以生效的时间则可能是自具体行政行为做出之日起数月、数年、最长可达二十年。因为《行政复议法》规定的行政复议申请期限，为行政相对人自知道具体行政行为之日起六十日（法律规定的申请期限超过六十日的除外），《行政诉讼法》和《若干解释》规定的公民、法人和其他组织对具体行政行为的起诉期限，根据具体情况可以是三个月\\两年\\五年\\二十年(法律另有规定的除外).如果具体行政行为需要经过长达数月、数年、数十年才能生效，那么行政机关的职能则难以发挥，有效的行政管理难以实现，法律秩序和社会秩序难以维持。 具体行政行为是行政机关及其工作人员对法律、法规受权的组织代表国家先例行政管理职权的行为，它一经作出或相应的行政法律文书一经送达当事人即产生法律效力。具体行政行为一经生效，一般非依法定程序不得任意变更或撤消，除有重大、明显的违法情形外，相对人必须遵守和服从，履行具体行政行为所确定的义务。如行政机关责令某公司停止整顿，该公司即应在指定期间内不得再开业。如行政相对人拒绝履行或拖延履行具体行政行为所确定的义务，行政机关有权依法采取强制措施或申请人民法院强制执行。 具体行政行为的生效原则在有关法律规定中得到了体现。如《行政处罚法》第四十四条规定：行政处罚决定依法做出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行，这说明行政处罚决定一经做出，即具有法律效力。
具体行政行为一经做出或行政法律文书一经送达即产生法律效力，这一点不同于人民法院的一审判决、裁定，享有上诉权的一审判决裁定.当事人法定上诉期内和上诉期间，不产生法律效力。
二、关于非诉行政案件的合法性审查 《若干解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成和议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行做出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。根据《若干解释》第九十三条的规定，申请执行具体行政行为的案件受理后，由行政审判庭组成和议庭对具体行政行为合法性进行审查。这主要是基于以下几个方面考虑：（一）是具体行政行为合法性审查的专业性较强，适用法律上的疑难问题比较多，规定由行政审判庭组成和议庭进行审查是十分必要的；（二）是具体行政行为的合法性审查是一项严肃的司法行为，审查的结果既关系到具体行政行为能否准予执行，也关系到公民法人或其他组织合法权益的保护；（三）是由于具体行政行为合法性审查涉及的问题比较多，难度也比较大，审查的标准也不易掌握，由审判人员个人承办，不利于保证办案质量；（四）根据《若干解释》第九十五条的规定人民法院对具体行政行为合法性审查是一种实体的审查，审查的结论须采用裁定的方式作出，以和议庭的形式进行符合法律的要求。
《若干解释》第九十五条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的;（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”
人民法院对非诉行政案件进行必要的合法性审查是应当的，对申请执行的具体行政行为合法性审查主要有三个方面：即是否明显缺乏事实根据的;是否明显缺乏法律依据的；是否存在其他明显违法并损害被执行人合法权益情形。
(一)人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查源于人民法院在进行司法活动中应当具有的谨慎和认真负责态度。人民法院在进行司法活动中应当对法律负责，对国家和人民负责，尽量防止违法行为（包括行政违法行为）的发生，防止和减少违法行为对国家利益，社会公共利益、公民法人和其他组织合法权益造成的危害。有的同志认为这种合法性审查源于人民法院对行政机关的司法的监督权。笔者不同意这种观点，笔者认为人民法院对行政机关的司法监督权只能在行政诉讼程序中行使。根据《行政诉讼法》的规定，只有在公民、法人或其他组织提起行政诉讼的情况下，人民法院才能对被诉具体行政行为的合法性进行审查。在无人起诉的情况下,人民法院无权主动审查,人民法院在办理非诉行政案件时候应当具有谨慎和负责的态度,要求人民法院对于行政机关申请执行的具体行政行为，不能不进行必要的合法性审查，不能不问青红皂白、合法与否只管受理执行，不能明知具体行政行为明显严重违法而仍予受理执行。
人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查与行政诉讼中对被诉具体行政行为的合法性审查，性质是不一样的,两者不能混为一谈.由于性质不同，两种合法性审查的方法、程序和标准不一样.人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查,其方式应当是”书面审查”,即仅限于根据行政机关提交的申请执行的材料进行审查.审查的标准应当是:具体行政行为除明显违法并且这种违法情形足以对社会公共利益或他人合法权益造成较大损害之外，应当视为具有合法性.具体行政行为虽有不合法之外,但对社会公共利益或他人合法权益不会造成损害或损害不大，其合法性大于违法性的应当认为具有合法性.《若干解释》第九十五条规定体现这样的标准.
由于对非诉具体行政行为的合法性审查仅限于对行政机关所提交的申请材料的审查,并且不具有合法性的情形仅限于具有明显较大的违法情形,这种审查完全可以并入立案审查中,不必单独设立程序进行.
(二)人民法院对案件的立案审查工作是依照法定的条件和程序进行的，所作出的立案受理决定和不予受理的裁定具体法律效力.当然对不予受理的裁定,在合法上诉期内和上诉期间不具有法律效力.立案受理就表示人民法院同意办理,诉讼案件应当可以审理,,执行案件应该可以执行.根据《若干解释》的规定,非诉行政案件经人民法院立案部门决定立案受理后,还必须经行政庭进行合法性审查,并就是否准予强制执行做出裁定;只有裁定准予强制执行的，才能进入执行阶段.这就是说,立案部门立案受理后,执行机构是否予以执行还没一定，具体行政行为还没有被裁定不准予执行的可能,这样做,时间上使立案受理失去了效力和意义.
在立案受理后设置合法性审查程序，并且规定的审查期限长达30日，不仅使程序变得繁琐,而且影响了行政管理的效率,.不利于及时有效的惩罚行政违法行为,维护国家利益、社会公共利益和公民法人及其他组织的合法权益.
由此分析可以看,对非诉具体行政行为的合法性审查,应当在立案审查时进行.人民法院接到行政机关强制执行其具体行政行为的申请后，应当要求行政机关提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料以及其他必须提交的材料,并根据材料进行合法性审查.如果行政机关能够提交证明具体行政行为合法的材料又符合其他立案受理的条件人民法院应当立案受理,如果行政机关不提交证明具体行政行为合法的材料,或提交的材料经审查不能证明其具体行政行为合法,其具体行政行为具有”若干解释”,第九十五条规定的”三个明显情形”之一的,人民法院应当说明情况,建议行政机关撤回申请.行政机关认为具体行政行为合法,并说明理由的，只要具体行政行为已生效并符合其他受理条件,人民法院应当立案受理.,